河道功能要素管理初探近年来，随着经济建设的快速发展，各类开发区、工业园区、公路、桥梁、房地产等涉河建设项目频频上马，一方面，由于土地资源的紧缺，许多开发项目都把目光投向了河道水域；另一方面，随着城市化的推进和生活水平的提高，广大群众对水环境质量提出了更高的要求，所有这些，都给河道管理与水域的保护提出了更高的要求。作为水利工作者，深感河道管理与水域保护的责任重大。同时，也对水利部门如何做好河道执法、管理以及涉河建设项目审查审批工作进行了积极的反思，对河道定义、功能要素、分级管理、管理范围的确定，河道土地‚三权‛，河道管理与相关部门关系等课题进行认真的研究，下面就这些问题逐一解析，明其务实，利于作为。

一、什么是河道

纵观以河道为调整对象的《中华人民共和国河道管理条例》以及与调整河道有必然联系的《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》，均未对河道作相应的法律定义或法律释义。

从古今典章字集来看，古有河道即通河、河流，即河、河道、河流实为一物，它包括河槽、河滩、河岸三部份。经查《新华字典》、《现代汉语词典》、《汉语大字典》、也都有此意，语言学将‘河道’解释为‚天然的或人工的大水道‛、水道的通(俗)称，即初步引入了水(文)要素来反映河道的特征。水文专业理论对河道作了更深的阐释(定义)，如：

‚河道是接纳地面和地下径流的天然泄水道‛，‚地表水在重力的作用下，沿着陆地表面上的线形凹地流动，并汇集于各级河槽上称为河流‛。这两种定义更进一步突出了河道的水文特性，但仍不足以运用于河道执法实践。河道的定义必须有别于河沟、溪沟、沟道，以反映其本质属性，才能对河道管理分级，确定管理范围及土地权属作出有效划分。实践中，行政管理相对人更迫切想了解河道的法律定义，以此来明确其行为是否受《河道管理条例》、《水法》、《防洪法》调整。此前，温州市对河道有过一个立法性释义：

河道是接纳地表径流或地下潜流的水道的统称，与特定河(水)道的名称、流域大小、年径流量等水文要素和是否通航无关。此释义否定了大量水文要素在河道中的存在。河道是指陆地上经常汇集地面径流和地下径流的容泄水流的水道，天然河道是地质构造作用的流水侵蚀、堆积作用的产物。河道是由水流和河床两方面构成的，从河道管理的角度来讲，河道包括两岸堤防间的水域、河槽、滩地、沙洲、行洪区、堤防、两堤外的护堤地及与河道相通的湖泊等（引自《河道堤防管理与维护》河海大学出版社）。我们认为有失偏颇。如将河道定义为：

‚河道是指能接纳一定面积汇流，并具有行洪过水能力的天然的或人工的水流通道‛更为恰当。依此定义即能反映河道的本质特征，又能明确河道与溪、沟、渠、湖、水库的界线。

二、河道的功能要素

从实践结果来看，我们把河道功能归纳成五个方面：

1、供水功能

河道是农业灌溉和工业用水的主要来源，是部分区域生活用水的来源，因此，保护水系，防治水污染，保持水环境不被破坏，是关系到水资源可持续利用的关键。

2、防洪功能

河道是江河天然水流的通道和载体，其目的在于束范水流，使其顺利下泄，堤防是阻挡水流泛滥成灾的河床附属物，在行洪排涝，确保人民生产生活安全方面发挥着重要的作用。

3、通航功能

航道是河道的一部分，河道大于航道，但河道不一定就是航道，这是客观存在的。通航是河道的功能之一，利用河道这一功能发展航运事业，对促进国民经济的发展是十分重要的。如运河是从古到今重要的南北运输大通道，据统计，一条运河的年运输量相当于七条铁路的运载量，可见，河道的航运功能对国民经济的贡献是十分明显的。

4、纳污功能

河道水体本身具有一定的自净能力，据研究表明：

三十吨的水体能净化一吨有机物的排放量。但由于工业的迅速发展，工业废水和生活污水排放量不断增加，加上环保措施的相对滞后，河道富营养化程度不断增高，导致河道水质恶化，水草、杂草生长旺盛，腐烂后又淤积河床，水体的自净能力减弱，使河道的纳污功能趋于饱和。

5、景观功能

随着经济的发展和人民生活水平的提高，人们对河道水环境和岸线景观功能的要求越来越高，河岸绿化和小品建筑等生态护岸的出现，为人们提供更多、更美的亲水休闲娱乐空间，同时促进了城市内河旅游业发展，许多城市河道已成为该城市的重要景观和灵魂。三、河道的管理

1、管理范围

河流由河源、上游、中游、下游、河口五个部分组成。纵向管理范围理应包括整个河流基线长度。左右岸的管理范围分为两种情况：

①有堤防或护岸的河道，其管理范围为两岸堤防或护岸之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和两岸堤防及护堤地、护岸地，据《嘉兴市河道管理办法》规定：

护堤地为县级以上河道堤防外宽10米地带，其余河道堤防外宽6米地带。②无堤防的河道，其管理范围为历史最高洪水位或设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。

河道左右岸管理范围的确定，对有堤防河段来说，自然明了，可操作性强。无堤防河段管理范围线的确定，法律确立了两个标准：

一是历史最高洪水位线，二是河段设计洪水位线。我们认为：

应以河段设计洪水位线确定无堤防河段左右岸管理范围。这样做已成为一些地方性河道管理法规及规章的首选，同时不同地域，国家根据其在国民经济和社会发展中的重要性制定了不同的防洪标准，该防洪标准水位线如与该河段设计洪水位线保持一致，即以防洪标准线作为该河段左右岸管理范围线。这样既可以满足沿岸经济建设及防灾减灾的需要，又能对其实现有效管理。而按历史最高洪水位确定左右岸管理范围.就会出现整个城市、乡镇的大部份土地处于河道管理范围之内。另外，河道管理左右岸范围应由享有该河段管理权的同级人民政府划定。

2、管理内容

水行政主管部门对河道进行具体管理包括兴利除害与保护

对河道管理范围内的土地使用实施管理，有利河道开发利用与保护同步、防害与兴利并举，保持河道的社会公益性。同时《河道管理条例》、《水法》、《防洪法》还规定了在河道管理范围内从事沿河城镇土地利用规划，资源钻探、开采、挖掘，修建建筑物、构筑物及其它设施，弃臵砂石淤泥等物.排污口设臵与扩大等活动都必须事先征求水行政主管部门意见或审批。根据法律法规规定，修建开发水利、防治水害、整治河道的各类水工程和跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线等建筑物及设施，建设单位必须按照河道管理权限，将工程建设方案报送水利部门审批同意后，方可按照基本建设程序履行审批手续。同时，开发建设项目涉及到河道排洪、水环境建设等水利方面问题，水利部门要积极参与计划、规划、环保、市政、土地等部门组织的可行论证、设计审查等。

3、管理主体

根据《中华人民共和国河道管理条例》规定水行政主管部门是河道的主管机关，说明河道日常行政管理权属各级水行政主管部门，其他相关部门对河道的管理权仅限于权属管理和后臵管理。

河道管理与相关部门的关系：

1、与国土资源主管部门的关系。河道管理与国土资源部门的关系首先体现在涉河土地利用规划应当由水行政主管部门会同同级国土资源主管部门制定，报同级政府审批；其次是涉河占地建设项目审批应当有水行政主管部门对项目提出审查同意意见后，方可申请土地使用权；

2、与交通主管部门的关系。水运、陆运交通与河道关系密切，修建桥梁、码头和其他交通设施，必须按国家规定的防洪标准进行设计施工，并报水行政主管部门审批。交通部门对航道进行整治，应按防洪要求进行，并事先有水行政主管部门对整治设计和计划的意见。根据河道维护或防洪需要，部分河段、堤段采取限航、限通行措施，交通主管部门应当会同水行政主管部门或防汛指挥机构共同实施监管。反之水行政主管部门在航道内进行河道整治及工程建设，应先征求交通主管部门意见。

3、与环保部门的关系。主要体现在：

①水行政主管部门应当会同环保、国土等有关部门，根据流域、区域和上一级水资源规划，编制本行政区域的水资源规划，规划应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、环境保护等规划相协调；②在河道新建、改建、或者扩建排污口，应当经水行政主管部门同意，由环保部门负责对该项目的环境影响报告书进行审批；③水行政主管部门按照水功能区对水质的要求和水体自然净化能力，核定该水域的纳污能力，向环保部门提出该水域限制排污总量的意见。

4、管理方式

河道管理应首先明确河级划分。目前，我国将河道分为五级，以流域面积为基本指标，以影响耕地、人口、城市、交通、工矿企业状况、可能开发的水力资源量为重要参数。河道分级划分，也是管理权限的划分。其中一、二、三级河道由国家水行政主管部门划定。四、五级河道由省、自治区、直辖市水行政主管部门划定。河道施行统一管理和分级管理：

①国家水利部和法规授权

的流域管理机构管理全国性大江大河的主要河段，省、自治区、直辖市河流的重要河段以及有重要意义和特殊作用的河道；②省、自治区、直辖市水行政主管部门管理跨市河流的主要河段及在本地区有重要意义和特殊作用的河道；③市水行政主管部门管理跨县(县、市、区、)河流的主要河段；④县级水行政主管部门一般管理四、五级河道。同时上级水行政主管部门可以根据实际情况委托下一级水行政主管部门对其管理的部分河道实施管理。

根据国家有关法律法规，结合我区实际，我们认为：

要做好我区的河道管理工作，必须认真把好以下‚五个关‛：

一、规划控制关

水利部门在审查审批涉河建设项目时，首先要对建设项目是否符合河道规划控制和法定保护范围控制进行审查，对于不符合规划要求或违反法定保护范围规定的，坚决不予审批，要把规划控制和法定保护范围作为建设项目审查审批的基本依据。这就要求水利部门要加强河道规划编制工作，对现有的河道规划进行一次集中清理，对没有规划的，要抓紧制订，特别是重要河道和市级与区级骨干河道以及一些工业开发园区等；对已有规划，但需调整修编的，要根据经济社会发展的要求，积极修编；对一时难以完成规划编制的，应采取简便的方法，会同规划部门对河道规划控制线作出划分，河道规划控制线要设立河道与河岸双重标准，并根据不同的功能，划分控制线等级。在规划审查中，一定要有超前的意识和发展的眼光，要坚持可持续发展的治水思路。

涉河建设项目审批是实现保护性管理的必要形式，审查、监督、检查公民、法人和其它组织在河道管理范围的生产建设行为，应当分清河道管理范围内土地的‚三权‛（指所有权、使用权、行政管理权）。

河道管理范围内的土地的所有权应按照《中华人民共和国土地管理法》第六条：

‚城市市区的土地属于全民所有即国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有‛。因此，河道管理范围内土地的所有权属，要看国家是否征用，河道管理范围内的土地被国家征用的，土地所有权应属国家所有。否则原所有权属不变。

河道管理范围内土地的使用权由通过合法途径取得使用权的公民、法人或其它组织享有，国家所有的土地可以由农民进行耕种。土地使用形式多种多样，包括农业耕作、林业种植、渔业养殖、临时占用、工程设施建设等。

河道管理范围内的行政管理是针对一切影响河势稳定和河道防洪输水功能的行为实施严格的、限制性的管理，所有的使用形式均不得妨碍行洪、影响国家和社会发展利益，所以统一由水行政主管部门履行报批手续。

二、功能利用关

1、是防洪功能。水利部门要依法维护堤防安全，确保行洪通畅，对跨河、穿河、穿堤建设项目实施后能否保持河势稳定和行洪航运的通畅作出审查。主要审查建设项目是否符合防洪规划和有关技术标准，对河势稳定、水流形态、水质冲淤变化有无不利影响，是否妨碍行洪、降低河道泄洪能力，对堤防、护岸和其它水工程安全的影响，是否妨碍防汛抢险，建设项目防御洪涝的标准和措施是否适当，是否影响第三人合法的水事权益，是否对

水环境构成破坏和影响等。

对建设项目提出征用河道请求的，水利部门一般不应予以支持。对于确实需要征用河道的重点建设项目，必须经过防洪安全论证，坚持‚填多少补多少，总量求平衡‛的原则，在确保行洪安全的前提下，先挖后填。对于未批占河的，一律应依法严格查处，特别是重在通过执法巡查，事前予以制止，切实保护好河道。

2、是通航功能。按照可持续发展的眼光，审查跨河桥梁和栈桥的梁底必须高于设计洪水位，并按照防洪和航运的安全留有一定的超高，为今后的发展留有余地；段面要求尽量不设臵阻水墩墙、或缩减段面的障碍物。

3、是旅游景观功能。随着城市水利、环境水利的提出，人们对河道水环境和岸线景观功能的要求越来越高。水利部门在审查审批建设项目时，必须适应这一新形势的变化，对建设项目与河道水环境和旅游景观功能要求进行审查，特别是跨河桥梁、管道在设计上要突出精品景观意识，对其他项目的护岸建设，河岸绿化和小品建筑等也要提出审查建议意见，不断增强精品意识、景观意识，为城市沿江发展打下基础，为人们提供更多、更美的亲水休闲娱乐空间，促进城市内河旅游业发展。

4、是供水功能。河道是农业灌溉和工业用水的主要来源，是部分区域生活用水的来源，因此，涉河建设项目的建设，不能影响河道蓄水供水功能。

5、纳污排污总量控制。开发、利用水资源应当按照本行政区域的水资源规划，建设项目布局和产业结构调整应当与水资源承载能力及环境状况相适应，并进行科学论证；水行政主管部门日常做好江河水量水质监测，水利部门和环保部门的水质监测数据、资料应实行共享，如发现重点污染物排放总量超过控制指标的，或水质未达到水域使用功能对水质的要求的，应及时向人民政府、环保部门报告，采取治理措施，维护水体的自然净化能力，防止对生态环境造成破坏。

三、xx关

根据水土保持法规定，所有可能造成水土流失的建设项目，都要编制水土保持方案，积极防治水土流失。水利部门在审查审批涉河建设项目时，对开发建设项目弃渣、弃土的去向和处理问题要提出意见，要积极督促建设单位编制水土保持方案，并加强‚三同时‛制度实施的监督。要把重点放在督促检查建设项目弃土淤积河道的问题上。

四、度汛安全关

水利部门在审查审批建设项目时，对跨汛期施工的建设工程，必须对度汛安全问题作出审查，帮助建设单位制订防汛预案，合理安排施工工期，落实临时度汛工程措施和非工程措施，并履行审批手续，执行防汛指挥部调度命令，以确保工程施工安全和河道行洪安全。

从我区跨河桥梁现状调查来看，许多建设单位在桥梁完工后，没有对施工围堰废弃的脚手架、建筑弃渣等阻水物进行及时的清理，给防汛安全带来了隐患，同时，破坏了河道景观，因此，水利部门必须在审批涉河建设项目时，对这一问题作出明确的规定，采取积极有效的措施并交纳修复保证金与防汛应急费用，对确实不履行拆除责任的建设单位，要按照谁设障设清理的

原则，由水利部门提出清障计划和实施方案，由防汛指挥部责令设障者在规定的期限内清除，逾期不清除的，由防汛指挥部组织强行清除，并由设障者负担全部费用。

五、规费征缴关

根据，《水法》、《水土保持法》等法律法规规定，建设项目涉及河道占用(包括填河、占河、河道调整)必须依法缴纳占用水源、水域补偿费，造成水土流失的，必须缴纳水土保持设施补偿费。水利部门在审查审批建设项目时，必须依法履行征缴规费的权利和义务，充分利用规费的经济杠杆，来调节河道水域保护管理工作。

名词解释

沟渠——为灌溉或排水而挖的水道的统称。沟,水渎,广四尺,深四尺（《说文》）。

湖泊——陆地表面洼地积水形成的比较宽广的水域。按成因可分为构造湖、火山湖、冰川湖、堰塞湖、潟湖、人工湖等。

按xx盐度高低可分为xx和淡水湖。

水库——水库是指在山沟或河流的狭口处建造拦河坝形成的人工湖泊。水库建成后，可起防洪、蓄水灌溉、供水、发电、养鱼等作用。有时天然湖泊也称为水库（天然水库）。水库规模通常按库容大小划分。水库规模类型划分如下：

水库类型总库容小型水库小

（二）型10—100万立米；小

（一）型100—1000万立米；中型水库1000万立米-1亿立米；大型水库大

（二）型1—10亿立米；大

（一）型大于10亿立米（注：

总库容小于10万立米时称为xx。）

人工水道——由人工开挖的用以通航、灌溉、供水或导流，通常与自然水道或其他河流相连的水道。比如：

老运粮河是明代洪武十八年（1385年）疏挖海沟、沼泽地形成的运河，作为由滇池运粮到大西仓的通道。

行洪区——指主河槽与两岸主要堤防之间的洼地，历史上是洪水走廊，遇较大洪水时，必须按规定的地点和宽度开口或按规定漫堤作为泄洪通道，此区域称行洪区。

蓄洪区、滞洪区——利用低洼地区分蓄超过河道安全泄量的超额洪水的地区，叫做分蓄洪区。建立分蓄洪区，是牺牲局部利益，保证重点城市、重点地区安全的一项迫不得已的措施。

驳岸——江浙一带叫法，上海地区称沿河地面以下，保护河岸（阻止河岸崩塌或冲刷）的建筑物为驳岸（护坡）。园林驳岸是起防护作用的工程构筑物，由基础、墙体、盖顶等组成。

流域面积——流域地面分水线和出口断面所包围的面积，在水文上又称集水面积，单位是平方公里。这是河流的重要特征之一，其大小直接影响河流和水量大小及径流的形成过程。

河网密度——流域中干支流总长度和流域面积之比。单位是公里/平方公里。其大小说明水系发育的疏密程度。受到气候、植被、地貌特征、岩石土壤等因素的控制。

沙洲——由于水流和河床的作用，在江河里泥沙淤积成的小片陆地。

滩地——位于堤角内侧从护堤地以外至水面因自然原因而

形成的土地。

河势——xx的流势，包括流量和流向。

河道级别划分

河道等级划分办法（内部试行）（1994年2月21日水利部水管[1994]106号通知发布）第一条为保障河道行洪安全和多目标综合利用，使河道管理逐步实现科学化、规范化，根据《中华人民共和国河道管理条例》第六条“河道划分等级”的规定，制定本办法。第二条本办法适用于中华人民共和国领域内的所有河道。跨国河道和国际边界河道不适用本办法。河道内的航道等级按交通部门有关航道标

准划定。

第三条河道的等级划分，主要依据河道的自然规模及其对社会、经济发展影响的重要程度等因素确定。（表见后）第四条河道划分为五个等级，即一级河道、二级河道、三级河道、四级河道、五级河道。在河道分级指标表中满足

（1）和

（2）项或

（1）和

（3）项者，可划分为相应等级；不满足上述条件，但满足

（4）、（5）、

（6）项之一，且

（1）、（2）或

（1）、（3）项不低于下一个等级指标者，可划为相应等级。第五条河道等级划分程序：

一、

二、三级河道由水利部认定；四、五级河道由省、自治区、直辖市水利（水电）厅（局）认定。各河道均由主管机关根据管理工

作的需要划出重要河段和一般河段。

第六条具备某种特殊条件的河道（段），可由水利部直接认定其等级。

第七条河道划分等级后，可因情况变化而变更其等级，其变更程序同等五条。

河道分级指标表

注：

1.影响范围中耕地及人口，指一事实上标准洪水可能淹没范围；城市、交通及工矿企业指洪水淹没严重或供水中断对生活、生产产生严重影响的。

2.特大城市指市区非农业人口大于100万；大城市人口50～100万；中等城市人口20～50万；小城镇人口10～20万。特别重要的交通及工矿企业是指国家的主要交通枢纽和国民经济关系重大的工矿企业。

河道相关知识