危机性事件的特征、类别与政府危机管理

【内容提要】如何提高政府的危机管理能力和水平，已经成为时下全球范围的一个热门话题。为了有效地管理危机，至少有三个方面的问题必须首先从理论上说明清楚：一是危机性事件的特征、危机性事件的生成机制；二是危机性事件的类别；三是政府危机管理的涵义。探讨危机性事件的类别，是探索危机性事件起因从而是干预危机性事件发生与自然演进的重要的结构化方式；探索危机性事件的特征与生成机制有利于对危机性事件的自然演进过程加以监视和控制、有利于对危机的预警、预防和采取有效的处理方案和措施；研究政府危机管理的涵义，是建立完备的政府危机管理体系的基础。本文指出，危机性事件具有结构不良、不确定性和风险性三个特征；突变是危机性事件生成的基本方式；危机性事件主要可分为政治性、社会性、宏观经济性、生产性和自然性的五种类别；在界定了政府危机管理概念的同时，提出了政府危机管理的特点和原则。

关键词：危机性事件 突变 结构不良 政府危机管理

作者：杨冠琼 教授 北京师范大学管理学院 邮编：100875 联系电话：62340793

如何提高政府的危机管理能力和水平，已经成为时下全球范围的一个热门话题。为了有效地管理危机，至少有三个方面的问题必须首先从理论上说明清楚：一是危机性事件的特征、危机性事件的生成机制；二是危机性事件的类别；三是政府危机管理的涵义。探讨危机性事件的类别，是探索危机性事件起因从而是干预危机性事件发生与自然演进的重要的结构化方式；探索危机性事件的特征与生成机制有利于对危机性事件的自然演进过程加以监视和控制、有利于对危机的预警、预防和采取有效的处理方案和措施；研究政府危机管理的涵义，是建立完备的政府危机管理体系的基础。本文认为，危机性事件具有结构不良、不确定性和风险性三个特征；突变是危机性事件生成的基本方式；危机性事件主要可分为政治性、社会性、宏观经济性、生产性和自然性的五种类别；在界定了政府危机管理概念的同时，提出了政府危机管理的特点和原则。

一、危机性事件的特征和生成机制

危机性事件的特征：结构不良、不确定性和风险性。

危机性事件是指那些导致社会系统或其子系统的基本价值和行为准则趋于崩溃，在较大程度上和较大范围内威胁到人们生命和财产安全、引起社会恐慌和社会正常秩序与运转机制瓦解的事件。危机性事件之所以能够对“社会可能性”。

危机性事件的一个显著特征是其“结构不良性”。“结构不良”是相对于结构良好而界定的。所谓“结构良好的问题”(well-structured problems)，是指满足一系列要求的问题[ [1] ]，而所有不满足这些要求的问题，就可称为是“结构不良的问题”(ill-structured problems)。

由于结构不良的问题具有Weaver所说的“组织复杂性”(organized complexity)的特征，即问题的性质由众多变量协同决定，所有变量都以一种复杂但并非随机的方式同时相互关联，任何部分变量的重新组合都会改变从而不能再现问题的原状。因此，危机性事件的“结构不良性”使人们无法对问题进行事前(ex ante)和事中的“情景界定” (situation defining)和“情景分析”(situational analysis)。因而，无法在短时间内对危机性事件进行结构化[ [2] ]分析，从而确定其演变趋势。此外，结构不良的问题对初始条件极为敏感，其生成过程具有随机性，因而人们无法事先(ex ante)确定其生成方式。

危机性事件的第二个显著性特征是具有风险性。所谓风险性，按照奈特（Knight）的定义，是指个人根据对事实的客观分类有能力计算出概率的情形[ [3] ]。日常人们面临的绝大多数危机性事件都具有这种特征。同时，具有这种特征的危机性事件，相对于具有其它特征的来说，也是最易于管理的。例如，在掷一个规则的股子时，可能出现的结果共有六种可能，而且每一结果出现的概率为六分之一。再如，前面提到的有关冰雹预报问题，只能有两种结果，而且每种结果出现的概率也是可计算的。

危机性事件的第三个显著性特征是具有不确定性。所谓不确定(uncertainty)，按照奈特的界定，是指人们不可能或无法对问题进行客观分类的情形。因此，面对具有不确定性特征的问题时，人们的行为在很大程度上依赖于“其对自己正确估计机会的估计”[ [4] ]，或者说，依赖于他对自己信念的置信度。也就是说，不确定情形下，人们只能对问题给出主观分类并赋予这种主观分类以一定的主观概率。例如，估计一下在未来3年内科学家们能否研制出SARS疫苗。因此，在这种情形下，人们能否正确预见事物的未来，完全依赖于洞察力、敏感性、专业知识以及运气。例如，在20世纪初，不少著名的计算机专家断言：计算机或计算机技术不可能成为未来某个时期广泛运用的机器或技术。

危机事件除了在形态上具有上述三个特征之外，还可以从危机事件的演进、变迁的机制方面，离析出一定的规律。

危机性事件的演进与生成机制：渐变与突变

危机性事件从其生成到消解，也就是完成一个生命周期，一般都会经历如下五个阶段[ [5] ]：潜伏生成期、显现与暴发期、持续演进期和消解减缓期和解除消失期。

危机事件的潜伏生成期是危机性事件的酝酿与形成时期。这是与危机性事件相关的各有关因素相互作用，各相关因素之间的矛盾、冲突在形成和化解及其累积性量变时期。显现与暴发期是危机性事件由隐性转为显性并快速扩散期。持续演进期是危机性事件仍在发展或危机仍在恶化，但演进的速度已经放漫，并逐渐达到危机的顶峰。消解减缓期是危机性事件从危机的顶峰转而下降，矛盾和冲突在不断地减弱，危机形势逐渐趋缓。危机解除消失期是引起危机的因素已经解除，系统开始恢复原有或正常状态。

从对危机性事件演进过程认识或识别的角度来说，在一般情况下，潜伏生成期和显现与暴发期是最为困难的。在潜伏生成期，众多因素缠绕、相嵌在一起，各种因素的相互作用将产生怎样一种新态势，与各相关因素的性质与力量密切相关。各种因素的相互作用是否会产生危机性事件，在一般情况下，是很难断定的。不过，在一般情况下，从潜伏生成期转入显现与暴发期，危机性事件都会经历一个突变（catastrophe）过程。可以说，突变是危机性事件的生成之路。

明确这一点，对于研究危机事件的演进，特别是对于早期识别可能到来的危机具有重大意义。因为很多事情在突变之前是有征兆的。例如，如果危机性事件具有风险性特征，那么，在发生突变之前，就能够显现出足够的迹象。例如，某地是否会出现山洪暴发，可以根据植被情况、土质情况、地貌、雨量等因素和相关的统计阀值(critical values)，做出期望性（expectation）或均值性判断。某些具有不确定性特征的危机性事件，也能够根据相关因素在其突变之前，观察到相关的迹象。一个学术性例子是，一只狗当其恐惧和愤怒水平均较高时（处于两种不同行为的临界水平），在面临一种情景时可能会逃跑也可能会攻击。一般来说，人们很难判别。但如果其主人对于狗在什么特定情景下选择逃跑、在什么特定情景下选择攻击，具有一定的主观概率，那么面临同样的情景时，主人就能较准确地判定狗的行为。

很多事情在突变之前是不仅有征兆，而且突变也具有一定的规律。掌握突变的一般规律，对于掌握危机性事件的生成意义重大。托姆已经总结了七种类型的初等突变，按几何形状分别被称为： 折迭型突变（fold catastrophe）、尖点型突变（cusp catastrophe）、燕尾型突变（swallowtail catastrophe）、蝴蝶型突变（butterfly catastrophe）、双曲型脐点(hyperbolic umbilic catastrophe)、椭圆型脐点(elliptic umbilic catastrophe)、抛物型脐点(parabolic umbilic catastrophe)。这些初等突变模型，已经广泛用于危机事件生成的研究之中[ [6] ]。

二、危机性事件的类别

类别划分的原则

决定危机性事件是否具有可管理性的另一个关键因素是危机性事件是否可进行分类。这是人们结构化事物从而认识事物的开端。危机性事件是一个十分宽泛的概念，如果不能对其加以分类，就无法研究危机性事件发生的具体过程及对其进行具体分析，也就无法就其管理提出具有指导意义的结构性说明。同时，分类研究也是对危机性事件进行法治管理的基础，因而具有重要的公共政策方面的涵义。

目前，关于危机性事件的分类十分庞杂。不同学者依据不同的标准，结出了完全不同的分类。例如，从直接原因的角度，将危机性事件划分为两种，一种是天灾，即自然灾害（如地震、洪水、干旱等）；一种是人祸，即社会危机事件（如社会动乱、战争等）；现代社会控制理论将危机分为系统内部危机和系统外部危机。按照危机是否可以预测，又可以将危机分为可预测性危机和不可预测性危机。按照危机波及的区域，可将其分为区域危机、国家危机乃至全球危机等。按照危机发生的领域，可将危机分为政治危机、经济危机、民族危机、宗教危机等。

上述的划分对结构化认识危机性事件，具有重要的意义。不过，不论按照什么标准，对危机性事件进行划分时，一般应坚持这样几个原则：一是实质相关；二是完备性或穷尽；三是互斥或不相交；四是一致性，即避免跨类错误；最后是层级差别[ [7] ]。参照分类的这几条原则，我们就会发现，不论是按照天灾与人祸、还是按照可预测与不可预测、亦或按内部与外部的划分，都存在一些问题。当然，由于社会各种因素间的相互交叉与相互缠绕，要完全地、严格地按照上述科学的方式对危机性事件进行划分，会存在一定的困难。不过，如果能够自觉地、有意识地避免对上述原则的违反，就会使分类体系更为科学和完善。

危机性事件的分类

本人认为，如果从公共管理的角度出发，考虑到上述原则，可以将危机性事件划分为如下各类：政治性的危机事件、宏观经济性的危机事件、社会性的危机事件、生产性的危机事件以及自然性危机事件。表1给出这一分类并给每一类列举一些例子。

表1危机性事件的分类

政治性危机事件一般涉及到政体、国体以及政府合法性面临严重挑战、威胁和瓦解，国家主权受到威胁和伤害。政治性危机性事件主要包括战争、革命、政变、武装冲突、大规模的政治变革（如前苏联、与东欧巨变等）、政府重要政策的变迁（国有经济改革、社会保障制度改革等）、大规模恐怖主义活动、民族分裂主义活动以及其它政治骚乱等。在政治性危机事件中，民主化改革是一个日益被人们重视的引起政治危机的重要事件。同样政治领导人变迁在特定时期也会引发政治危机。

公共政策变迁是20世纪80年代以来引发政治危机的一个重要因素。特别是随着经济全球化程度的提高，国际经济相互影响性增强，如果不能很好地平衡国际规则与国内经济的实际情况，那么公共政策的变迁就可能引发国人对政府合法性的质疑，从而引发政治危机。

宏观经济性危机事件是一个包括内容十分广泛的领域，它主要涉及到宏观经济变量的波动。例如，价格波动可能以一般价格水平的变动形式出现，也可能以投入品和消费品相对价格的形式出现。通常，与价格总水平和总产出水平不确定变动相关联的，是国际汇率和利率的不确定性变动。股票市场的不确定性波动亦是实际经济波动的风标，但它却能够反过来影响实际经济的运行。特别地，公共政策亦会引发宏观经济性危机事件的形成。

社会性危机事件主要源于人们所持的不同信仰、价值和态度之间的冲突，以及人们对于现行社会行为规则和体制的认同性危机，以及各种反社会心理等[ [8] ]。一般来说，社会性危机事件的不断或频繁暴发，可能预示着政治性或政策性危机事件的出现。社会性危机事件主要包括社会不安、社会骚乱、罢工、游行示威、小规模的恐怖主义行动、对相关价值的认同危机。社会性危机事件如果转而发展成为威胁政府的事件，它就转化成了政治性危机事件。从这个意义上说，社会性危机事件与政治性危机事件具有某种关联性。尽管如此，这两者之间从某种意义上说仍然是互斥的：即政治性危机事件针对的对象是政府，而社会性危机性事件针对的是社会[ [9] ]。由于政府与社会并不相同，因此，政治性危机事件与社会性危机事件并不是一回事。

生产性危机事件是最常见也是发生频率最高的危机性事件。生产性危机事件主要源于技术因素、防护性因素、质量因素、管理因素以及各种各样的偶然性因素。生产性危机事件主要包括工作场所安全、导致人身严重伤害的职业病、产品安全、生产设施与生产过程安全等。随着经济全球化程度的提高以及各国经济交往日前频繁，生产性危机事件暴发的可能性和机会也在迅速增大。例如，通过产品贸易及其过程（主要是货物移动），某种病毒、维生物或细菌可能从一国传到另一国，从而引类似于生态平衡危机、传染病危机等各种危机。

自然性危机事件就是人们常说的天灾（Natural disasters）。自然性危机事件也是近年来频繁发生的事件，它是那些给人们的生命和财产造成严重损失的自然状况的突变，包括雨量的变化（干旱、大水泛滥、山洪暴发等）、地震、台风或龙卷风、流行性传染病以及其它自然灾害等。自然性灾害不仅会造成严重的生命损失，更会严重影响农业产出，损害工商业的生产能力和其它各种组织功能的正常发挥，从而造成巨大的经济损失和生产能力的急剧倒退。

上述关于危机性事件分类的一个明显特征是没有考虑地域或国界这一维度。事实上，在经济全球化程度如此高的今天，全球已经形成一个十分敏感的共振系统，上述任何一种危机都可能形成不局限于一国范围之内的危机。也就是说，任何危机都可能是国际性的危机，任何国际性的危机在某种意义上也都是本地的危机。例如，一国范围的内政治、经济与社会性危机已经不再可能不涉及国界之外的其它世界。因此，在这样的时代背景下，划分国内危机与国际性危机，意义已经不大。

三、政府危机管理

危机性事件的分类提供了有关危机发生原因维度的信息。这种分类为人们进一步澄清危机可能发生的领域、不同领域可能发生的危机性事件的性质，具有重要参考性价值。这种分类所提供的信息，与前面关于危机性事件的特征与发生机制结合在一起，说明危机性事件，从发生学的角度说，是可监测、干预和控制的，因此，实行对危机的管理，具有客观可能性。也就是说，实施政府危机管理，具有操作方面的可行性。

危机管理的概念源于企业，是指企业对危机性事件的管理。随着影响范围超过单一组织的危机性事件的不断发生，社会对政府应承担起危机事件管理责任的要求不断提高，因而政府危机管理的概念应运而生。虽然政府危机管理已经成为人们通用的概念，但到目前为止，还没有一个比较规范的政府危机管理的概念。国外有关政府危机管理的研究虽然比较发达，已经达到了量化和模式化程度，但由于研究问题的传统不同，也没有形成明确的政府危机管理的概念。国内的情况更为复杂。如有人认为，“政府危机管理是政府针对突发危机事件的管理，目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生持的救治能力，及时、有效处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任。”更多的人则是以列举代替概念界定。再有些人索性对其不加以界定。

不论是为了对政府危机管理进行科学研究，还是为了有效地进行危机管理和建立完备的危机管理体系，明确、规范地界定政府危机管理的概念，都是极为重要的。因此，根据危机事件的生成与演进的内在规律，本人认为，政府危机管理就是政府组织相关力量在监测、预警、干预或控制以及消解危机性事件的生成、演进与影响的过程中所采取的一系列方法和措施。

这一概念表明，政府危机管理至少包含如下几个方面的内容：（1）危机管理贯穿于危机性事件发生、发展的全过程，即危机性事件的整个生命周期；（2）在危机性事件形成、演进的不同阶段，即其生命周期的所有阶段，都要实施监测、预警、干预或控制以及消解性措施；（3）危机管理不仅具有事前的预定方案（包括规则、程序、措施、资源等），而且应备有应急的快速反应机制；（4）危机管理是政府管理的重要组成部分。（5）政府危机管理过程是组织相关社会力量共同对付危机性事件的过程。

上述政府危机管理的概念，和危机性事件的生成、演进与社会影响密切相关，因而也与危机性事件的特点和生成机制密切相关。这使得政府危机管理具有非程序化、风险与不确定性以及复杂性的特征。政府危机管理的这些特征决定政府危机管理与政府管理的其它构成性内容在管理方式、措施和机制上大相径庭，因此，为了提高政府危机管理的效率与效果，必须坚持以提高危机监测、干预或防范和处理能力为核心，以科学研究、经验借鉴和管理创新为依托，以法制建设、危机意识宣传与教育、公众广泛参与为保障，以避免危机、最大可能地降低危机的危害为目标的原则，构建政府的危机管理体系。

参考文献:

[ [1] ] 杨冠琼.政府治理体系创新[M]. 经济管理出版社，2000.p141-142.

[ [2] ] 杨冠琼.公共政策分析：理论、方法与模型[M].经济管理出版社,2003；William N. Dunn, Public Policy Analysis: An Introduction[M]. Princeton Hall Inc., 1994.

[ [3] ] Knight, Frank H..Risk, Uncertainty and Profit[M]. New York: Houghton Mifflin, 1921. p20,p226.

[ [4] ] Knight, Frank H..  Risk, Uncertainty and Profit. 1921.pp.20-21,p.226-228.

[ [5] ] 目前较为流行的危机事件的生命周期是沿着国外学者提出的四阶段周期理论：即潜伏期、暴发期、持续期和终止期。

[ [6] ] Thom, R.. Structural Stability and Morphogenesis.1975; Zeeman, E.C.. Catastrophe theory: Selected Papers .1972-1977; Saunders, P.T.. An Introduction to Catastrophe Theory. Cambridge University Press.1980; Poston, T. and I.Stewart. Catastrophe Theory and Its Applications. Pitman.1978.

[ [7] ]杨冠琼.公共政策分析：理论、方法与模型.经济管理出版社.2003。

[ [8] ] Dunn, John. Country risk: Social and cultural aspects. In Richard J. Herring, editor, Managing international risk. New York: Cambridge University Press. 1983.p139-68.

[ [9] ] Freeman, R. Edward. Strategic management: A stakeholder approach. Boston: Pittman.1984.

危机性事件的特征， 类别与政府危机管理