1 国外的防沙治沙政策与措施

1． 1 国外的防沙治沙政策与措施。大区域、 长时期的造林防沙治沙工程是迄今为止人类改变自然生态、 发展林草资源最为强烈的活动之一。造林种草工程本质上是试图通过以林草植被为主的自然生态进行引导、 经营、 保育和发展以达到促进人与自然和谐， 实现经济社会可持续发展为目的的工程方式。20 世纪 30 年代以来， 很多国家开始关注生态建设， 先后实施一批规模和投入都巨大、 规划和计划详细而缜密的防沙治沙林业生态工程。1934 年7 月11 日， 美国总统罗斯福发布命令， 宣布实施 “大草原各州林业工程” (又称 “罗斯福工程” )。工程纵贯美国中部 6 个草原州， 建设围约 18． 51 平方公里， 规划用 8 年时间(1935 ～ 1942 年)造林 30 万公顷。由于美国在投入 7500 万美元进行造林工程的同时， 成立土壤保护局， 建立监测和评价机制， 发现问题及时修正方案的实施手段， 采取农田免耕、 休耕、 粮草轮作、 退耕还草、 生态移民等措施， 工程取得较好的成效， 到 1942 年共造林 2． 17亿株， 面积近 3 万平方公里， 较好地遏制了土地沙化， 黑风暴也消失了。此后， 由于二战期间经费不足等原因大规模造林工程暂时终止， 但仍保持一定规模的造林活动。这一工程在国际上产生了巨大影响， 从而极刺激了世界各国通过造林来防沙治沙的积极性。前联从 1948 年开始实施“斯大林改造大自然计划” 。这个计划规定， 在联欧洲部分的草原地带营造大型防护林， 绿化固定沙地， 计划用 17 年时间(1949 ～ 1965年)， 营造各种防护林 570 万公顷， 营造 8 条总长 5320 公里的大型国家防护林带， 到 1953 年共造林 287 万公顷。斯大林逝世后终止营造计划， 到 60 年代末， 保存下来的防护林面积只有当初造林面积的 2%， 许多地区依旧发生沙尘暴。其主要原因就在于尽管 “簇状”栽植法屡次失败，但是仍然被死板地推广和坚持。为防止撒哈拉沙漠的不断北侵， 非洲五国共同决定，从 1970 年开始实施“绿色坝工程” 。计划用 20 年时间(1970 ～1990 年)， 营造各种防护林 300 万公顷， 建设一条横贯非洲国家的绿色植物带。到1990 年共营造防护林60万公顷。由于不顾当地的气候、 水温、 地质等生态因素， 不论收效成效， 按照既定规划设想一味造林， 客观上不但没有阻止沙漠扩展的势头， 反而破坏了原有的植被。可见，平均每年投入 1 亿美元， 用集约化方式实施的高强度生态

建设是一项失败的工程。除此之外， 影响较大的工程有加拿大的“绿色计划” 、国的 “治山绿化计划” 、 法国的 “林业生态工程” 、 印度的“社会林业计划” 、 以色列的“植树造林计划” 、 尼泊尔的“喜马拉山南麓高原生态恢复工程” 等。

1． 2 中国的防沙治沙政策与措施。

建国后不久， 我国向沙漠宣战。1958 年国务院召开西北和 6 省、自治区治沙会议， 专门研究防沙治沙问题， 决定中科院组建治沙队开展治沙研究工作， 在广大沙区组织干部、 群众实施了以植树种草为主的防风治沙林建设。从此， 迈出了与沙害抗争的第一步。1964 年林业部提出了在我国三北干旱、 风沙危害、 水土流失地带建设大型防护林工程的构想。十年动乱， 构想被迫搁置， 群众性治沙活动基本停止。1978 年国务院批准《国家林业总局关于西北、 华北、东北风沙灾害和水土流失重点地区建设大型防护林的规划》 。成立三北防护林建设领导小组， 组建三北防护林建设局， 大力推进三北防护林工程。工程实施以来， 工程建设始终坚持生态建设的主要目标不动摇， 并且伴随经济社会发展变化进行适应调整。20 世纪 80 年代， 为了从根本上改变沙区生态面貌， 促进农牧业生产， 改善人们的生存条件， 集中人力、 财力、 物力建设平原农区的防护林体系。1991 年， 国务院批准启动 《全国风沙治沙工程规划纲要》 ， 至此， 我国有了防沙治沙专门工程。随着经济体制的改革与深化， 提出了建设生态经济型防护林体系的指导思想， 进行重点扶持， 有计划有步骤地建设一批结构稳定、 功能完善、 生态、 经济、 社会有机结合的区域性生态经济型防护林体系。进入新世纪以来， 以同志为总书记的党中央和国务院非常重视沙区建设与发展。2002 年， 正式实施 《中华人民国防沙治沙法》 ， 随后出台了《营利性治沙管理法》 等法规， 2005 年， 国务院批准了《全国防沙治沙规划》 ， 明确了新时期防沙治沙的指导思想、 奋斗目标、 战略任务、 战略重点和政策措施， 并对可治沙化土地的防沙治沙进行了科学合理的布局。从此， 我国沙化土地的治理进入了按规划治理的阶段。国家根据规划部署， 全面实施京津风沙源治理工程、 三北四期工程、 退耕还林工程、 退牧还草工程等一批生态建设工程， 加快了防沙治沙步伐。按照预防为主、 科学治理、 合理利用的方针， 实行统筹规划、 因地制宜、 分类施策、 先急后缓、 重点突破的原则， 采取宜草则草、 宜灌则灌、 林业、 农业、 牧业、 水利、 扶贫、 移民等相结合的措施， 不断推进沙化土地的综合治理。十八大报告明确提出， 生态文明建设， 必须树立尊重自然、 顺应自然、 保护自然的生态文明的基本理念， 把生态文明建设放在突出地位， 融入经济建设、 政治建设、 文化建设、 社会建设各方面和全过程， 必须坚持节约优先、 保护优

先、 自然恢复为主的三个方针， 坚持共同但有区别的责任原则、 公平原则、 各自能力的三项原则， 必须增强全民节约意识、 环保意识、 生态意识， 促进生产空间的集约高效， 生活空间的宜居适度， 生态空间的山清水秀。我国将在更高层面上， 更大围地审视和解决防沙治沙问题， 积极探索中国防沙治沙的新道路， 又快又好地推进防沙治沙进程。

2 防沙治沙成果及其影响

30 多年来， 沙区人民发扬 “沙害不除、 治沙不止” 的治沙精神， 积极投身防沙治沙的伟大实践， 与沙害进行了长期艰苦的抗争， 取得了巨大成就， 为推进我国防沙治沙事业健康快速发展奠定了基础。

2．1 重点治理区的风沙灾害得到有效遏制。

在保护现有林草植被的基础上， 采取封育、 飞播、 人工造林种草相结合的办法， 营造防风固沙林 2217 万公顷， 使 27． 8 万平方公里沙化土地得到治理。第三次全国荒漠化沙化监测结果显示， 我国荒漠化和沙化持续扩展的趋势得到了初步遏制， 沙化面积由 1995 ～1999 年的年均扩展 3436 平方公里转变为 2000 年以来的年均净缩减 1283 平方公里， 沙区生态建设状况已从治理小于破坏进入了治理大于破坏的改造利用沙漠的新阶段。

2．2 沙区林草植被得到恢复与保护。

坚持依法保护现有林草植被， 防止沙化土地的扩展， 在沙区严格执行禁止滥开垦、 禁止滥放牧、 禁止滥樵采的“三禁” 措施， 制止了人为破坏行为， 使 1000 多万公顷严重的沙化、 盐碱化草原、 牧场得到保护和恢复。草原围栏面积 6634 万公顷， 草原禁牧休牧面积累计 10167 万公顷， 推行草畜平衡面积14400 万公顷， 使沙区植被明显增加， 流动沙地、 半流动沙地面积在沙化土地中的比重由上世纪末的 36． 1% 下降到当前的 33． 9%。沙化严重的西部地区平均森林覆盖率达到 12． 54%。

2． 3 沙区生态状况明显改善。

为改善沙区生态状况， 国家制定和实施退耕还林， 退牧还草等政策， 坚持山水田林路统一规划， 生物措施和工程措施相结合， 按山系、 分流域综合治理， 营造水源林和水源涵养林 723 万公顷， 治理水土流失面积 33． 2 万平方公里。其中， 黄土高原新增治理水土流失面积 15 万平方公里， 使黄土高原治理水土流失面积达到 23 万多平方公里， 近 50% 的国土流失面积得到不同程度治理， 近年来年输入黄河的泥沙量比多年平均量减少 3 亿吨左右。

2．4 促进沙区经济发展和农牧民增收。

沙区生态建设遵循生产、 生态有机结合， 生态优先的基本方针， 着力落实多项沙区发展扶持政策， 采取防沙治沙与调整沙区农牧业生产结构、 改变生产方式相结合， 防沙治沙与新农村建设相结合的措施， 积极推进沙区生态保护建设， 发展沙区特色经济， 推动沙区生态、 农牧业生产和农牧民生活持续协调发展。防沙治沙使一些低产田变成了高产田， 三北地区的粮食单产由 1977 年的 118 公斤/亩， 提高到 2007 年的 311 公斤/亩， 总产由 0． 6 亿吨提高到 1． 53 亿吨， 新辟农田牧场 1534 万公顷。特色产业基地初具规模， 促进了区域经济发展， 如三北形成了木材加工企业 5000 家， 安排了就业人员 70 多万人， 产值 225 亿元。营造多种经济林400 万公顷， 建成了一大批特色突出、 布局合理、 具有较强竞争优势的产业带， 年产干鲜果品 3600 万吨， 产值达到537 亿元。据统计， 沙区农牧民每年从防沙治沙中人均获利 230 多元。137 万人通过京津风沙源治理工程摆脱了

贫困。

2． 5 增强了全民的生态环境意识， 提高了全社会防沙治沙的积极性。

30 多年的防沙治沙实践， 增强了人们的生态意识、 绿化意识和环境意识， 提高了全社会参与防沙治沙事业的积极性， 锻炼了一批作风过硬、 热爱防沙治沙事业、 关心农牧民生产生活的优秀领导干部， 造就了一批刻苦钻研科学技术、 勇于探索和实践的科技工作者， 培养了一大批治沙面积在万亩以上、 千亩以上的 “专业户” ，涌现出市和市等先进典型和余晓兰、牛玉琴、 石光银、 王国香、 王有德、 殷玉珍、 唐臣、 王树清、 白春兰等模人物， 他们的典型事迹， 成为展示社会主义精神文明、 生态文明建设成果的窗口和进行爱国主义教育的典型教材。

2． 6 提高了我国在环保生态领域的国防地位。

自1994 年我国加入 《联合国防治荒漠化公约》 以来， 我国政府高度重视防治荒漠化的履约工作， 广泛开展国际合作与交流， 根据我国国情， 积极引进国外的资金、 技术和先进管理经验， 促进了我国防沙治沙事业的发展。联合国防治沙漠化公约秘书长迪亚洛先生说， 中国是世界上履行公约成效最显著的国家， 世界防治荒漠化看中国。2011 年 “世界

荒漠化和干旱日” 期间， 联合国秘书长基文专门发来贺信， 充分肯定我国荒漠化防治取得的成效。

3 存在的问题及其对策

3． 1 认真搞好防沙治沙总体布局和中长期规划。

54万平方公里的可治沙化土地的防沙治沙布局和规划早已出台。但是， 120 万平方公里 “不可治” 沙化土地的防沙治沙总体布局和规划还没有出台。科学发展观的贯彻落实，中华民族的生存与发展， 小康社会的全面建设都要求我们把全国的荒漠化、 沙化土地都要纳入防沙治沙总体布局和规划， 全面快速推进全国防沙治沙进程。在中国人民目前， 没有克服不了的困难， 也没有“不可治” 的沙化土地。只要我们高举中国特色社会主义伟大旗帜， 以理论 、 “三个代表” 重要思想、 科学发展观为指导， 按照生态建设的自然规律， 明确战略目标， 布置好整个防沙治沙的工程布局， 编制好中长期规划， 实行工程治理， 凝聚力量，加大投入， 顽强奋斗、 艰苦奋斗、 不懈奋斗， 力争到 22 世纪到来之前完成全国荒漠化、 沙化土地治理。

3． 2 坚持保护优先、 自然恢复为主原则。

目前， 导致沙化土地扩展的各种人为因素依然存在， 每年土地退化、沙化面积仍以 3000 多平方公里的速度继续扩展。因此，我们必须坚持保护优先、 自然恢复为主原则， 采取行之有效的措施， 减少对草原的破坏， 倍加爱护草原。①要严格保护基本草地， 不得擅自征收(用)、 占用或改变其用途;②要推行划区禁牧、 休牧、 轮牧制度;③要实行以草定牧、草畜平衡制度， 严格控制载畜量;④要在沙化严重区实行生态移民， 促进生活方式的变革;⑤要采取行之有效的措施， 切实遏制草原害虫蔓延的趋势;⑥要推广农田免耕、 休耕和粮草轮作措施;⑦要加大植树造林力度， 保护天然林和天然草原， 遏制风力吹动沙漠前移;⑧要建立健全沙区植被管护制度， 落实管护人员;⑨要加快沙区生活能源结构调整;⑩要全面建立草原生态保护补助奖励机制， 提高其补贴、 奖励标准; 瑏 瑡要运用法律、 政策、 行政等手段， 约束和改变人们不当的开发行为， 制止人为的生态破坏， 发挥

生态系统的自我修复功能。

3． 3 加强治理沙化土地。

现在还有 173． 97 万平方公里沙化土地， 其中可治面积 54 万平方公里， 按照现在每年缩减 1717 平方公里的速度， 大概需要 300 年的时间方可完成治理;不可治的面积有 120 万平方公里， 按照这一速度， 大概需要 700 年左右方可完成治理， 防沙治沙事业仍任重道远。1000 年太长， 也太慢， 必须提速， 争取到本世纪末完成荒漠化、 沙化土地的治理。①要抓好抓快以植树造林(草)为核心容的三北防护林体系建设、 退耕还林、 退牧还草、 水土保持、 草原沙化防治等国家重点工程和区域性治理项目;②要充分调动沙区群众参与防沙治沙的积极性和自觉性， 使沙区居民成为推进防沙治沙进程的主体， 使防沙治沙成为居民参与型事业;③要在舟车不通、 人迹罕见的大沙漠区， 组建由林业富余人员、 专业复员军人、城镇待业人员以及生产生活条件恶劣的高山岭谷和沙区移民构成的一大批专业化治沙队伍， 使他们成为推进我国防沙治沙进程的主力军， 引领他们实施首先用石沙、 水泥在沙丘上筑梯田， 防止沙石流动， 然后把平地的泥土、 水运至梯田， 最后植树种草的特殊工程， 全面加快推进防沙治沙进程， 解决防沙治沙不成规模和速度缓慢的问题;④

要创建公平竞争环境， 为各种社会主体参与防沙治沙提供条件， 保护投资者、 治理者的合法权益;⑤建议国家林业部、 教育部等有关部门分期分批地有计划地组织开展全国的高中生、 大学生到大沙漠去参加 1 月的防沙治沙实践活动;⑥要加大科技治沙和依法治沙的力度， 加强防沙治沙科学研究和技术推广， 严格依法治沙， 做到有法必依， 执法必严;⑦要加强对防沙治沙工作的领导。

3． 4 加大投入。

改革开放以来我国经济快速发展，但国家对防沙治沙投入总量不足， 标准偏低。这是我国防沙治沙不成规模、 速度缓慢的主要原因。如“三北” 四期工程每亩投入只有 100 元， 而国山火被烧地恢复面积1716 公顷投入事业费 750 万美元， 每亩投入折合约 2500元人民币， 是中国的 25 倍。再如， 2010 年我国林业建设资金到位额为 1662． 1 亿元， 如果把 1662． 1 亿元资金全部投入到防沙治沙工程， 也是不算多的。防沙治沙是不用或少用资源增加森林资源、 草原资源以及动植物等资源的伟大事业， 这是一方面。另一方面， 现有沙化土地条件差， 造林种草成本越来越高， 加快防沙治沙进程难度加大。因此， 国家必须加大对防沙治沙的投入。国家及各级政府积极调整预算分配结构， 对防沙治沙资金投入纳入国家及各级政府的财政预算和固定资产投资计划， 切实加大国家及各级政府对防沙治沙投入的倾斜力度。要积极创新财政支持、 民办公助的机制， 扩大利用外资规模， 拓宽投资渠道。要建立健全林权抵押贷款制度， 创新担保机制， 加大信贷投放力度。要完善林木(草)良种补贴、 造林种草补贴、 营林(草)补贴等各项补贴制度。

3． 5 全国禁止樵采。

我国是缺林少绿的国家， 广大农村取暖做饭仍以烧柴(草)为主， 这种传统做法在大力推进防沙治沙、 全面建设小康社会的今天应该引起我们的深思。一边植树种草， 一边割烧柴(草)， 植树种草再快不如割的快。如果边植树种草， 边割柴(草)， 只能是山越来越光， 草原越来越沙， 看得见的树和草越来越少。因此， 应该实施沙区生活能源工程， 采取有效措施， 尽快解决农村生活能源问题。一要制定《关于禁止樵采的法律》 ， 制定农村生活能源变革五年计划， 集中进行财政支援， 一个省一个省份地建立无灶口的乡和村， 结束烧柴做饭取暖的历史。二要实施沙区生活能源结构调整工程， 向沙区乃至全国农村提供电、 油、 天然气、 煤炭等现代能源， 实行农村取暖补贴制度， 使全体农牧民享用现代文明成果， 实现生活方式城镇化。三要积极发展替代能源， 因地制宜开发利用风能、 太阳能、 沼气等能源。

3． 6 加强法制建设， 依法防沙治沙。

中国现代的沙化土地， 94． 5%完全是人为活动的破坏所造成的， 在经济利益驱动下， 各种破坏沙区植被的现象没有得到彻底制止， 滥开垦、 滥放牧、 滥采挖、 滥用水资源等问题仍没有得到根本解决。一些地方对防沙治沙工作认识不到位， 措施不得力， 执法不严厉， 依然存在边治理边破坏的现象。由此可见 ， “治沙” 先要“治人” 。要尽快形成以《防沙治沙法》 为基本法的防沙治沙法律体系， 要运用法律、 政策、 行政等手段， 严厉打击破坏沙区植被和野生动植物资源、 造成土地沙化及水土流失、 非法强征占用沙化土地等行为， 真正做到有法必依、 必究、 执法必严。要大力加强执法队伍建设， 不断提高执法和监督水平， 不断用法律规人们的行为， 制止人为的生态破坏， 协调人与自然的关系， 走生态环境永续发展之路。

3． 7 进一步提高公民的环境生态意识。

从目前情况看， 我国公民的节约意识、 环境意识、 生态意识还很淡薄， 公民参与造林绿化和生态建设的积极性和自觉性不高。为此， 我们一定要抓住党的十八大高度重视生态文明建设的有利时机， 把认识自然、 尊重自然、 顺应自然、 保护自然、 改造自然作为生态文明建设的基本理念， 从孩子抓起， 培养公民的绿化祖国、 保护环境、 保护生态、 美化家园的思想意识。同时， 要有针对性地开展各种形式的宣传教育活动， 大力宣传国家施防沙治沙工程和生态建设的各项法律制度， 大力宣传我国防沙治沙和生态文明建设的现状与展望等， 提高全体公民特别是各级领导干部搞好防沙治沙和生态环境建设的责任感和紧迫感， 充分调动和发挥全社会的力量和智慧。只有这样才能贯彻落实科学发展观， 全面治理荒漠化、 沙化土地， 保证生态和经济的协调发展。

中国的防沙治沙事业及其影响