第四章 行 政 组 织

第一节 行政组织概述

第二节 行政组织理论

第三节 行政组织的编制管理

第一节 行政组织概述

一、行政组织的基本概念

（一）行政组织的含义

行政组织是静态的组织结构和动态的组织活动过程的统一。

就静态而言，有广义、狭义之分。广义的行政组织，除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中具有行政职能的机构。狭义的行政组织，则专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分。

就动态而言，行政组织是指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。我们着重研究静态的、狭义的行政组织，即政府行政组织。

（二）行政组织的基本要素

行政组织是一个由若干要素组成的有机整体，包括以下六个方面：

①组织目标：是组织赖以建立和存在的前提和基础，是组织活动的出发点和归宿。实现中华民族的伟大复兴，建设和谐社会。

②机构设置：机构是行政组织的实体，是履行行政职能、达成组织目标的载体。中央部委、省厅、市局；人事、财政、体育、卫生。

③人员构成：组织是由人组成的，行政人员的素质及其组成结构，是行政组织是一个重要因素。

④权责体系：是行政组织在组织中的地位、作用及其内在联系的具体表现 。

⑤法规制度：是行政组织依法行政的根本保障 。

⑥物质因素：是进行行政管理活动必须的物质条件

（三）行政组织的基本要素的合理状态

1．法规制度健全。

法规制度不仅是国家行政组织实施公共行政管理的基础，同时也是使其行之有效的根本保障。法规制度健全与否是行政组织健全与否的主要标志之一。

2.组织目标明确。

目标是一个由总目标与分目标、原则目标与工作目标组成的目标网络，各个行政机关都以目标为导向寻求自己在组织大系统中的位置和发挥应有的功能。

3.人事调派恰当。

制定和实施正确的公共人事政策，识才和用才，做到人尽其才、才尽其用，招揽俊才为政府工作，进而通过不断的新陈代谢和培养提高，形成政府高效能所必需的合格人才群。

4.权责分配合理。

权责分配合理则是指权力与责任之间的对应关系。在通常情况下，权力与责任成正比关系，即权愈盛责愈大，反之亦然。

5.财物数量适中。

财物是行政组织的一大要素。行政经费是财物的核心问题。“适中”是个相对的概念，在不同的国家、地区、机关、层级有不同的含意或标准。如何规定和使用财物，是立法和政府经常面临的问题。

6.运行机制有效。

通过规范、目标、分工、程序、反馈、监督等因素的有机配合形成内在的运行机制，并通过机制的有效作用保证组织行为的有效性，进而实现社会目的。

7.行为方式优化。

国家行政组织对社会公共事物的管理是通过一定的行政行为方式来实现的。优化行为方式，即是从时空和管理对象的条件出发选择行政行为方式，是公共行政管理的一项原则。

8.价值观念整合。

价值观念是关于是非、好坏和期望的综合观念形态。对国家行政组织而言，价值观念整合表现为政府公务人员对组织的共同感受、一致态度，即认同感，共同的信念、责任和利益是价值观念整合的基础。

（四）行政组织的特性

1．政治性与社会性

2．法制性与权威性

3．系统性与动态性

1．政治性与社会性

政治性。政治性是一切国家组织的共同属性。对国家行政组织而言，政治性主要表现在两个方面： 1．阶级性：维护统治阶级的利益； 2．决策性：巩固统治阶级的地位。

社会性。社会性由国家的社会职能所决定，主要指国家行政组织所承担的社会一般公共事务管理的职能。它也有两个相互联系的层次

1. 服务性：服务社会、施益于社会公众。 2. 管理性：发展经济、稳定生活，管理社会事务的职能。

2．法制性与权威性

权威性。权威性以人类社会发展过程中的强制力和契约关系为基础，并以宪法、法律和国家武装力量为后盾。权威性有两个最突出特点

1．约束性。2．强制性。

法制性。法制性的基本涵意是“依法行政”，具体说来，又可以分为两个相互联系的方面：

1．国家行政组织自身建设的法制性。 2．国家行政组织对社会公共行政管理的法制性。

3．系统性与动态性

系统性。系统性是说国家行政组织具有极强的整体性，其权力关系、组织结构和工作流程具有上统下属、上下贯通、左右联系、纵横交错、头尾相结、政令统一的特征。除整体性之外，系统性还有两个突出特征。

1．结构性。 2．有序性。

动态性。动态性是说国家行政组织适应社会历史的进步，相应改变组织自身及社会管理行为的特征。这可以作两点理解：

1． 发展性。2．适应性。

二、1.行政组织的类型

2． 行政组织是一个庞大复杂的组织体系，其组织类型可以从不同的角度来划分。

3． 以上下级的权限关系为标准，行政组织可分为集权制与分权制；

4． 以各组织机构的职权性质和范围来划分，可分为层级制与职能制；

5． 以组织内部行使最高决策的人数划分，可分为首长制、委员会制和混合制；

6． 以组织的不同功能和作用来区分，又可分为领导机构、执行机构、监督机构、咨询机构、信息机构、办公机构、派出机构等。

（一）首长制与委员会制

——权力归属和运用完全不同的两种体制：

1．首长制。

行政机关权力交由行政首长一人负责，并同时由行政首长承担全部领导责任的组织体制。2．委员会制。

行政权力交由若干人组成的委员会集体共同负责，并由集体承担领导责任的组织体制。

（二）分级制与分职制

——纵横相交、相辅相成的两种体制：

1． 分级制。

行政组织纵向结构的各个层级的工作性质相同，但管辖范围随层级下降而缩小的一种组织体制。（中央部委、省厅、市（县）局、乡）

2．分职制。

横向划分部门的组织体制。分职制的特征，是将组织一定层级上的职能，按照一定的标准分配给平行的、不相统属的机关去完成。（财政、审计、人事、教育、税务、公安、法院、体育、卫生……)

（三）分权制与集权制

——行政权力的集中程度存在较大差别的两种体制

1．集权制。

行政权力集中于上级，下级处于被动服从和严格受控地位，其行政行为基本上取决于上级指令的一种组织体制。

2．分权制。

将行政权力较多授予下级的一种组织体制。其特征表现为行政下级在其管辖权范围内、名义和实际上都享有主动采取行政措施的自主权，上级除负监督责任外不横加干涉，而由下级根据具体情况自行其是。

三、行政组织结构

行政组织结构指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式。它包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作以及联系、沟通方式。结构合理、运转灵活的行政组织是实现行政目标，提高行政效率的重要组织保证。

（一）行政组织的纵向结构

行政组织的纵向结构又称为直线式结构，是纵向分工形成的行政组织的层级制。其特点是上级直接领导下级，行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制等优点。其缺点是组织内没有专业化的管理分工，各级行政首长管理过多，责重事繁，容易顾此失彼。

管理幅度： 管理幅度又称控制幅度，是指一名主管人所能够直接领导、指挥和监督的下级人员或下级部门的数量及范围。

科学合理的管理幅度没有统一的标准，它取决于管理机构的合理程度以及物质设备和技术水平的先进程度，并与管理层次密切相关。

一般说来，决定组织管理幅度宽窄的主要因素有三个方面

（1）管理者与被管理者的性格、知识、专业、技能、才干、精力、经历、经验、习惯、性别、年龄、动机、作风等；

（2）组织的正式规定，如规章、制度、规划、计划、程序、纪律、责任、待遇、惯例以及技术设备、氛围、人际关系、权力的集中程度等

（3）社会的总体发展水平、社会对组织的需求、社会道德风尚及意识形态以及与组织有关的家庭或家族意志等。

（二）管理层次。

管理层次也称管理层级，是指组织的纵向等级结构和层级数目。管理层次是以人类劳动的垂直分工和权力的等级属性为基础的。因此，管理层次的划分，不但取决于组织劳动分工的需要，而且取决于组织权力构成的需要。国家行政组织通常都是金字塔式结构。

1．管理层次与管理幅度的关系。

管理幅度与层次有密切的关系。一般说来，在条件不变的情况下，幅度与层次成反比例。加大管理幅度，层次就相应减少；相反，缩小管理幅度，则层次相应增多。因此，管理幅度与层次是影响行政机构形态的决定性因素，两者必须同时兼顾，做到幅度适当，层次少而精。

2．层次管理的原则。

一是层次节制原则，下层必须服从上层的领导。这是行政管理的主要特点之一。通过层次节制，才能使行政系统迅速运转。二是只管一个层次原则，即上层只管下一层，一般不能越过中间层，而是分层管理，层层负责。否则，中间层就形同虚设，失去作用，整个系统也将混乱。当然，在遇到紧急特殊情况时，也允许越级请示或指挥。但为防止行政指挥的随意性和片面性，必须有相应的条件和措施作保证。

（二）行政组织的横向结构

行政组织的横向结构又称为职能式结构，是横向分工形成的行政组织的职能制，即同级行政机关和每级行政机关内部各组成部门之间的组合方式。从现代行政管理的运行过程来看，一般都要先决策，然后执行，而决策前、执行后都要调查研究，这就需要信息。为使决策适应复杂多变的情况，还需要参谋咨询。从现代管理功能看，每级政府内部都由决策、执行、咨询、信息和监督等部门组成，如果这样来设置机构和配备人员，将是一种比较科学的横向结构。

（三）行政组织纵向、横向结构的统一

单纯的纵向型、横向型结构各有其优缺点，因此，现代各国行政组织一般把二者结合起来，形成网络型的直线职能式结构。其特点是行政领导者的统一指挥同职能专业部门相结合，吸收了直线式和职能式结构的优点，扬弃了部分缺点，使其互相补充、制约，它是前两种结构的发展。

在我国，共产党是我国的执政党，在国家的政治生活中居于领导地位，是领导社会主义和建设的核心力量，各级行政组织必须坚持共产党的领导。

而党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，坚持党的领导并不是凡事由党组织直接行使行政组织的职权，应当是凡属政府职权范围内的工作应由各级行政组织讨论决定。

行政机关与权力机关

一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是人国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关、审判机关和检察机关都 由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

权力机关是人民代表大会、行政机关是各级权力机关的执行机关。

国家行政机关由国家权力机关产生，并向其负责、受它监督，行政机关是国家权力机关的执行机关，它们之间是一种从属而不是平等的关系。

司法机关依法独立行使审判权（法院）和检察权（检察院），行政机关无权干涉。

司法机关既无权管理国家政务，也不负管理国家政务的责任。

行政组织与民间组织

行政机关是按宪法和法律程序组建的，行使国家行政权，对其管辖的民间组织（非政府组织NGO、非营利组织NPO）具有约束力。

民间组织不具有国家权力的属性，各民间组织的章程、规定不得与宪法和法律相抵触，且仅对其团体成员有约束力。

有形之手：政府;无形之手：市场;第三只手：民间组织

第二节 行政组织理论

一、西方行政组织理论的演变

（一）古典行政组织理论

（二）新古典组织理论

（三）现代组织理论

一、西方行政组织理论的演变

（一）古典行政组织理论

这是西方早期的行政组织理论，主要有：

以泰勒(F.W.Taylor)为代表的科学管理组织理论；

以法约尔（H.Fayol）、古立克（L.Gulick）为代表的行政管理组织理论；

以韦伯（M.Weber）为代表的科层组织理论（旧译作“官僚组织理论”）。

其共同特点是：从制度规范的角度研究行政组织。

（二）新古典组织理论

新古典组织理论。又称行为科学组织理论。从20世纪30年代起，行政组织理论的研究逐渐引进行为科学的方法，形成了新古典组织理论。主要有以梅奥（E.Mayo）为代表的人际关系组织理论；以巴纳德（C.I.Barnard）为代表的组织平衡理论和以西蒙（H.A.Simon）为代表的决策过程组织理论。新古典理论的特点是以组织中人的总是为中心，从动态的角度研究人的行为对于组织的影响及其相互关系。但局限于人的组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视组织结构法规及环境的作用等。。

（三）现代组织理论

20年代60年代后，组织理论的研究引进系统论、控制论、信息论的成果，使西方组织理论进入了一个新的发展阶段。

系统分析组织理论用系统分析方法研究组织，认为行政组织是一个“结构的社会技术系统”，

二、马克思主义的行政组织理论

由许多分系统组成；组织又是一个有机的开放性系统，是受社会经济、文化等环境影响的生态系统，它在与社会环境的互相作用中建立和维护自身的工作流程，从而保持组织功能与社会环境的动态平衡。

主要有以卡斯特（F.E.Kast）、罗森茨韦克（J.E.Rosenzweig）为代表的系统分析组织理论和以劳伦斯（P.R.Lawrence）、洛西（J.W.Lorsch）、伍德沃德（J.Woodward）为代表的权变组织理论。

（一）马克思、恩格斯的组织理论

马克思、恩格斯在总结巴黎公社经验的基础上，对社会主义国家行政组织的建设提出了重要的原则构想。

1）主张人民参加政府管理，人民有权随时撤换和罢免这些代表。

2）主张建立廉价政府，简化机构，所有公职人员，不论职高低，都只付给跟其他工人同样的工资。

3）在行政组织形式上，主张采取巴黎公社议行合一的形式，是同时兼管理行政和立法的工作机关。

指出“为防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”，必须彻底清除国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正负责制来代替虚伪的负责制，同时，使这些勤务员经常处于公众监督之下。这些原则构想，对我国当前的行政组织改革仍有重要的指导意义。

（二）列宁的组织理论

列宁领导和建立了世界上第一个苏维埃政权，对社会主义国家行政组织的建设进行了实践的控索和理论的总结，提出组织建设若干重要理论原则。

主要是：1）主张精简机构。2）强调民主管理。3）强调行政组织的效能问题。4）克服行政组织中的官僚主义现象。

（三）毛泽东、邓小平的组织理论

毛泽东创立的适合我国实际的行政组织原则。主要是：坚持共产党对行政组织的领导；依靠人民大众管政府；强调行政组织的设置必须适应革命中心任务的需要；实行民主集中制的原则，较好地划分中央政府与地方政府的职权，调动各方面积极性；实行精兵简政，要求“达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的”；注重行政组织的作风建设，强调实事求是，密切联系群众等；加强思想政治工作，形成官兵一致、军政一致、军民一致的良好人际关系。

邓小平在领导我国社会主义现代化建设和改革开放的过程中，进一步丰富和发展了马克思主义的行政组织理论：针对我国存在的机构臃肿，层次重叠，手续繁杂，效率极低的问题，明确提出“精简机构是一场革命”的论断；指出改革的目标是建立“精简、统一、效能”的行政组织体系；改革的方针是“胆子要大，步子要稳，走一步，看一步”。

第三节 行政组织的编制管理

一、编制管理的含义及其意义

（一）编制管理的含义

狭义的编制是指一个法定社会组织内人员的数额及职位的配置。广义的编制则指一个法定社会组织的职能范围、机构设置、隶属关系、规格级别、人员数额、人员结构及职位的配置。

行政组织的编制管理，就是按法律规定的制度和程序，对行政组织的职能范围、机构设置和人员配备等进行的管理。它包括职能管理、机构管理、人员编制管理三方面。

一、编制管理的含义及其意义

编制管理的内容：

从实际运作来看，编制管理的具体内容包括：

1．制订编制方案；

2．确定各部门的职能范围，进行科学的职能配置；

3．审批机构与人员；

4．监督编制执行情况；

5．做好编制统计；

6．制定有关的编制法规。

（二）编制管理的意义

1．编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提。

2．编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段。

3．编制管理有助于节省国家财政开支。行政机构的经费开支由国家财政拨款。

第三节 行政组织的编制管理

二、编制管理的原则和方法

（一）编制管理的原则

编制管理直接涉及政府机构的设置和人员配备，政策性强，影响深远。为切实搞好编制管理，应遵循下述基本原则：

1）精简原则。一是精简机构，减少层次。二是精简人员，合理定编定员。

2）统一原则。一是统一领导，严格按统一规定，制度，程序进行。二是统一职能目标，明确职责权限，保证同类行政事务由同一行政机构负责，防止机构重叠，政出多门。三是机构设置统一完整。

3）编制立法的原则。做好编制立法，对各级政府，各个部门的机构设置，人员配备和审批手续及违反编制纪委的惩治办法等作出明确规定，使编制管理有法可依。

（二）编制管理的基本方法

1）行政方法指编制管理部门领先行政组织的权力，按照组织系统对编制进行直接管理的方法。这是编制管理中传统的基本管理方法。它包括制订编制方案，核定编制总额，具体审批编制，进行编制监督等。

2）经济方法。指按照物质利益原则，运用经济手段，对编制进行调控的方法。它包括经费预算管理，编制与工资基金结合管理，编制包干，经济奖罚等。

3）法律方法。指运用法律规范，对机构和人员编制等进行调控管理的方法。这是有效控制编制的方法。

案例1：某市、某县机构改革失败

分析下列机构改革失败的原因

据去年的报刊报道，10年前，某市按照“小政府、大社会”的模式组建起一个精干高效的政府机构，政府仅有政府办、经济局等14个单位（经济局对应上级34个单位和兄弟县市的22个单位）；党委仅设党务工作部和市委办。这种改革，使得某市成为当时全国地方机构改革的5种模式之一。如今，10年过去了，当年的这个“小政府的典范”却重新走上了机构膨胀的老路。10年中，该市精简的人员、机构逐渐反弹，机构由14个增至25个，党政工作人员由600人增至1300多人，再次出现“官”多“兵”少的现象，仅市委常委就多达15人，正副市长9人。

据报道，1992年，只有4万多人口的某县吃财政饭的有3100人；县委主动向地委申请让该县成为机构改革试点县。改革后，县委部门由13个变为16个，政府部门由44个减为16个，事业单位由94个减为58个，人员减少了800人。但由于“上下对齐、左右对称”的要求和大环境的局限，1997年县机构设置恢复到改革前；现在的政府事业单位比改革前增加了100多个；到1998年新一轮机构改革之前，行政人员又增加了1000多人。

案例2：小王的困境

用行政组织的相关理论分析小王的处境，并分析该组织可能遇到的问题及解决办法。

小王是刚刚毕业的大学生，通过国家公务员考试进入了某机关。初进单位他就感到有些不适应，原因是每到午饭后，同事们就关在办公室里打扑克，有时科室之间还会相互串门，好不热闹。而小王恰恰不爱打扑克，很长一段时间，他都无法融入“扑克” 队伍中面对这种局面，小王感到很苦恼。

案例3：“八大处”和“五官科”的故事

根据以下材料，分析该局长的做法有何失误之处？违背了机构和职位设置哪些原则？

某局是一个有几十年历史的老单位，为老百姓办了不少实事，政绩不凡。一直以来，在公众心目中都有一个较好的形象。局长在这个单位呆了近二十年，从科员到科长，从科长升到处长，再从处长升到局长。两年前他当了局里的第一把手之后，很重视搞好与同事的关系，很能体贴下属的甘苦。他觉得自己能有今天的地位，离不开同事们的帮助，只有给他们都安排一个合适的位置，心里才会踏实。于是，他多方努力，说通上级，增设了许多机构，同时增设了一些副职，使许多老同事和新同事都得到了安排，大家都很高兴。但是，这样一来，这个局暴露出了新的问题：原来的四个处变成了八个，原来每个处管辖三个科室，如今 变成了五个，正副处长和正副科长也成倍地增加，结果造成机构臃肿、互相扯皮。“八大处”和“五官科”使局长吃尽了苦头，这个局的工作也碰到了前所未有的难题。

答案：精干效能原则、完整统一原则、依法行政原则

案例4：三个主管城市建设的机构

该市的做法违反了行政管理理论中的什么原则？

应该如何对这个市的城建职能机构加以改革？

某市原主管城市建设的职能部门是城建局。为适应城市建设事业发展的需要，协调城建局与其他政府职能部门的关系，市政府成立了城市建设委员会。后来，市政府为加强对城市建设工作的领导，又在市政府办公厅成立了城市建设科，协助市长协调城建委和城建局的关系。这样，就出现了三个主管城市建设的机构。

行政管理课件