目 录

一、农村信用社的现状······················································3

（一）农村信用社的现状及体制改革的着力点···········3

（二）当前农村信用社的经营环境·······························5

二、当前农村信用社面临的主要问题······························6

（一）队伍素质较差·······················································6

（二）历史包袱沉重·······················································6

（三）经营空间严重受损，生存基础被削弱···············6

（四）成本核算观念淡薄，服务功能残缺···················7

（五）内控管理存在的主要问题···································7

（六）现行联社和基层农信社二级法人体制的弊端···8

三、深化农村信用社改革的对策和建议··························9

（一）提高认识，解决制约农信社发展的问题···········9

（二）改革管理体制······················································10

（三）改革机构设置······················································12

（四）改革法人体制······················································13

（五）营造良好的外部环境··········································14

（六）对亏损信用社实行综合治理······························14

（七）新时期农信社应采取的对策······························17

四、参考文献·······································································19

摘 要

根据国务院深化农村信用社改革试点方案，农信社将移交给省级人民政府管理，构建新的管理体制，农信社又迎来新的机遇和挑战。本文从农信社的现状入手，深入剖析当前农信社在竞争环境、信贷环境、管理环境等方面的现状与问题，最后对农信社的管理体制、机构设置、法人体制等问题提出对策和建议。

关键词：农村信用社 体制改革 经营管理 发展对策

关于当前农村信用社

的现状、存在问题及发展对策的探索

自1996年与农业银行“脱钩”以来，农村信用社逐步走上自主经营、自负盈亏、自我发展的道路，各项业务得到了快速发展,经济实力不断增强，经济效益不断提高。2004年，根据国务院《深化农村信用社改革试点方案》，农信社将移交给省级人民政府管理，并按照“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的要求，构建新的管理体制。农信社又迎来了新的发展机遇，同时又面临着严峻的考验。农信社如何在激烈的竞争中占据一席之地，求得生存和发展空间，有必要对农信社的现状、存在问题及发展对策作一番思考和探索。

一、农村信用社的现状

（一）农村信用社的现状及体制改革的着力点

1、领导管理体制问题。依靠农信社自身或县（市）联社的民主管理去解决农信社的自律、自控问题是不现实的，也无法避免存在了几十年积淀的风险。因此，为农信社建立一个健全、有力的领导管理体制就显得尤为重要。2、农信社的潜在风险问题。众所周知，农信社的历史包袱十分沉重。以普宁农信社为例，根据统计，2004年末，普宁农信社账面不良贷款余额高达74686万元，占比为29％，其中两呆贷款73919万元，占比28.7 %。而从全国农信社范围看，不良资产占比高，亏损严重是全国农信社的普遍性问题，有的已经到了难以为继的地步。不对这些历史上形成的风险进行恰当处置，选择一个妥善的解决办法，农信社体制改革将很难取得成功。3、农信社的经营目标问题。农信社的经营目标近几年来都没有一个统一的、明确的表述，搞合作制规范时强调主要为入股社员服务；作为政策工具又要求为农业、农民和农村经济服务；作为具有法人资格的金融企业，又必须努力完成上级行业管理组织的各项经营指标。笔者认为，农信社是作为经营存贷款等业务的金融机构，首先应考虑其安全性、流动性和盈利性的统一，确保自身经营的健康、稳定发展。4、产权问题。产权关系是农信社改革的核心和基础。实践已经证明，农信社的产权不明晰，就不可能完善法人治理结构，农信社其他体制改革也不可能取得实质性成效。长期以来，农信社的产权表面上是明确的，由社员入股组成，但在实际操作中却很模糊。一是所有权不清晰;二是出资者并不承担风险;三是农信社作为法人，主要是服从县联社的行业指令，没有真正的财产经营权。

（二）当前农村信用社的经营环境

1、日益激烈的竞争环境。按照农村金融体制改革的要求，农村信用社的经营取向应当定位在服务“三农”上。然而，就现实情况看，农村乡镇一级，除信用社外，还有邮政储蓄、农行营业机构和农村合作基金会等，经济发达的乡镇还有中国银行、工商银行和建设银行的办事处，对信用社形成一种合围趋势，多头制约、僧多粥少的局面难以打破。

2、脆弱的信贷环境。农村信用社的信贷对象主要是乡镇企业、个体私营企业和农户等，这些对象具有资金贫乏、经营分散、设备落后等特点。从总体情况看，农村信用社一般都是乡镇企业的最大债权人，再加上目前的信贷机制对乡镇企业的约束力极为脆弱，潜在风险最终不可避免地要通过乡镇企业转嫁到农村信用社头上，导致信用社不良资产居高不下。

3、基础薄弱的管理环境。农信社各项管理基础目前仍然较为脆弱，主要表现在：一是结算渠道狭窄，服务手段、服务品种单一。二是基础设施落后。市场经济的发展，给信用社的办公场所、网点装璜、形象设计等都提出了更高的要求，可是信用社设施简陋，似不在少数；三是电子化进程缓慢。与其它金融机构比，信用社的电子化程度相对较低，给组织资金、汇兑结算带来了麻烦；四是队伍的素质低。从总体上看，农村信用合作队伍的素质偏低，社际之间不平衡性较大。

二、当前农村信用社面临的主要问题

（一）队伍素质差。农村信用社普遍存在人员本地化、年龄老化、知识层次低、综合素质差、近亲繁殖严重等现象。干部素质低，严重影响了农信社的可持续发展，导致农村信用社管理落后，内控软化，对人、财、物管理缺乏有力约束，会计核算随意性大，信贷管理不落实，规章制度形同虚设，违章违纪现象经常发生，经济案件居高不下。

（二）历史包袱沉重。农信社历史包袱包括四部分：农行和信用社脱钩时从农行划过来的不良贷款；国家实施保值储蓄期间本应由国家财政负担的保值储蓄的利息贴补支出；合并农村合作基金会时带进来的呆账；信用社自身经营不善所造成的不良贷款，许多农信社的不良贷款率较高。这些问题如果不能妥善解决，必然限制下一步农信社改革的制度选择空间，也将制约一揽子农村金融改革。

（三）经营空间严重受挤，生存基础被削弱。一是城乡资金倒流现象严重。由于同业竞争相当激烈，造成农村信用社经营空间严重受挤，农村资金的大量流出，严重削弱了农村信用社的生存发展。二是农村信用社信誉受损。近年来，由于城市信用社大面积出现的支付危机，给农村信用社带来很大的冲击，不少社会团体和公众对农信社的支付能力产生疑虑，使农信社失去了一定的市场份额。

（四）成本核算观念淡薄，服务功能残缺。一是网点设置不合理，经营上低效运作，市场敏感性差，阻碍了业务发展。二是技术装备滞后，服务功能单一，在同业竞争中处于劣势地位。

（五）内控管理存在的主要问题。

1、对内部控制认识上的误区致使强化管理力度不够。内部控制是农信社经营管理活动自我协调和自我制约的一种机制。但是，各基层社对内部控制的认识存在以下误区：一是混淆了内部控制与规章制度的概念,把内部控制等同于内部稽核。认为只要加大稽核检查力度，就是完善内控机制，就可以防范化解金融风险。二是错误地理解加强内控管理与发展业务、提高效益的关系，把加强内部与发展业务，提高效益对立起来。认识上的误区致使一些基层信用社在强化内控管理上出现了注重抓规章制度建设，忽视内控组织体系建设；注重抓审计稽核等间接的、事后的查处性控制，忽视抓内部会计控制、内部管理控制等直接的、事前的预防性控制；忽视风险防范，放松内部控制等种种偏差行为，致使强化内部控制管理的力度削弱，职能作用发挥不畅。

2、内控组织体系不尽严密直接影响和削弱了内控机制的功效。存在的主要问题有：一是重视对具体业务流程的制约控制，忽视对决策行为的监督约束。二是作为控制的主体和被控制对象在信用社内部控制中的作用未得到积极发挥。三是作为内控重要手段之一的计算机在农信社虽已广泛应用，但存在着网络化程度低、兼容性差、应用程序杂等问题。

3、内控制度建设的不完善和滞后性导致内控管理滞后于业务发展。内控制度是渗透存在于各种管理制度中的一种制度，要求必须具备完整性、系统性、超前性和有效性的特点。但现行内控制度，一是不健全、不完善。二是制度建设明显滞后，与业务发展不协调。农信社的内控制度没有随业务发展逐步完善，也没有体现“及时性”的原则。如对新设立的金融机构或新开办的业务种类，往往是先开办，再建制，而不是树立“内控优先”的思想，形成新的经营风险，直接影响到新业务的发展。

（六）现行联社和基层农信社二级法人体制存在的弊端。

1、现行模式使基层农信社“四自”方针难于体现。（1）独立核算的职能难于体现。现行基层农信社无论是工作规划、经营策略、发展目标，还是业绩考核、财务核算等都由联社包办，基层农信社根本就没有企业法人应有的权利。（2）基层农信社法人代表对人、财、物的管理无权无责，联社说了算。具体表现在：在用人上，缺少宽松的用人环境；在财和物管理上，管理、使用与购置使用脱节。（3）信贷权限管理在联社，基层农信社没有独立的“自主”权，风险难控制。（4）机构分布松散，管理被动，经济案件时有发生，社会形象受损。

2、现行模式造成更大的人力和财力资源的浪费。由于农信社点多、面广、线长，管理费用高，加上员工整体素质较低，而基层法人代表又是从“矮子里面挑高佬”出来的，从而造成了经营管理的无能，业务乏力，有的只是靠“关系”吃“金饭碗”，加上农信社由于长期受农行代管，很多制度和管理办法没有一个规范和标准的准则进行经营和管理，没有根据本地区的实际开展经营管理，致使管理费用不断增加，单位经济效益上不去。

三、深化农村信用社改革的对策建议

（一）提高认识，解决制约农信社发展的各种问题。

深化农村信用社改革必须考虑现状和现实，实事求是，认真解决制约农村信用社发展的各种问题。要做到这一点，首先必须克服以下问题：

一是克服“等”的思想。各地农村信用社和行业管理部门，不能坐等国家农村信用社体制改革方案出台，然后依样画瓢，认为改革就成功了。其实不然，不论什么样的组织体制，都需要“人”去运作，需要一套健全规范的管理机制做保证，其优势才能体现出来。从另一个角度来说，农信社本身已积聚和面临着很大的风险，如果不及时解决，风险只能愈积愈重，等待观望只能延误时机，将来化解风险的代价将是十分巨大的。因此，对农信社历史形成的经营风险，早解决早主动，迟解决更被动。

二是克服“靠”的思想。近年来，国有商业银行靠剥离不良资产使资产质量得到改良。但是农村信用社合作金融组织的性质，决定其自主经营、自负盈亏、自担风险，因此，化解农信社的经营风险不能把希望寄托在“剥离”上，必须立足于自我化解，通过切实改善服务，组织资金来源，盘活积欠贷款，压缩费用开支，解决财务缺口，逐步消化经营风险。

基于上述认识，笔者认为改革农信社应该从本地区、本系统的实际出发，实事求是，坚持“有利于农信社风险的化解和问题的解决，有利于农村信用社的发展，有利于农村和农村金融稳定”的三个原则。这是判断改革成败的基本尺度。

（二）改革管理体制。

1、实行全员劳动合同制，减员增效。根据农信社定职能、定编制、定岗位的“三定”原则，按最优人员配置，通过考试、考核等方式分流富余人员。同时根据业务发展需要，从大、中专院校吸收一批高素质人才充实农村信用社队伍，增强农信社的造血功能。这不仅可以解决信用社干部队伍冗员多、素质低、成本费用大的难题，更重要的是引入竞争机制，给整个队伍灌输全新的经营理念，增强优患意识、竞争意识、服务意识和爱岗敬业的责任感，激发工作热情，提高工作效率。

2、加强对农村信用社领导班子的考核管理。一是在完善科学考核评价体系的基础上，对联社、法人社领导的业绩逐年考核，对工作无起色、业绩不明显的要及时戒勉；对弄虚作假造成损失的要就地免职；对工作成绩突出的要予以嘉奖，把激励与约束机制很好地结合起来。二是推行领导干部竞聘制度。以业绩分优劣，按公论定取舍，凭德才用干部，把组织考核与民主推荐结合起来，把事业心强、作风正、有能力、有魄力的干部吸收进领导班子。

3、改善经营管理。一是强化信贷管理。信贷风险是引发农村信用社各种风险的根源。针对信贷资产质量差的实际，认真研究制订切合实际的信贷管理办法，实行“抽污注清”。“抽污”主要是加强金融债权管理，保全信贷资产，打击逃废债行为，加大收贷收息力度，提高信贷资产质量；“注清”则是根据本地农村经济特点，确定信贷工作切入点，在坚持稳健经营的原则下，改进金融服务，增加信贷投入，通过信贷增量产生的效益逐步消化历史包袱。二是增强成本核算观念。要完善费用管理办法，规范财务开支程序，以收定支，严格监控，促进财务收支平衡。要严格控制固定资产购建，努力压缩不生息资产，发挥资金的最大效益。

4、加强内部管理，完善内控机制。农村信用社在内控机制上主要存在认识偏差、制度不完善、执行不严等问题。因此，必须有的放矢地加强内控机制建设。一是健全内控制度，强化制度约束；二是完善内控手段，提高内控能力；三是提高业务主管部门的自律监管能力；四是严格执行，违章必纠，维护内控制度的严肃性。

（三）改革机构设置。

1、精简机构。按照“减少内耗、集约经营、规范管理、促进发展”的原则，对地处边远、业务量小、达不到保本点的机构网点实行撤并，降低管理成本，把人员、费用集中投入到业务量大、经营状况好的信用社，实现内部资源的优化配置，营造精品网点。

2、对同城多个法人机构实行兼并、重组。要改变过去在城区经济较发达的地方盲目铺摊子、设网点的做法，整合有用资源，减少内耗，按照集约经营的思路对重叠机构进行合并、重组，增强其抗风险能力。重组后的信用社实行财务统一核算，人员统一调配，资产统一管理，资金统一调度；信贷资产实行“内部剥离，分账经营”，人员管理按照“三定”要求，经过考试、考核，竞争上岗；财务费用实行包干制。这样，可较好地解决机构重叠、内耗严重的问题，减少经营成本，提高综合竞争力和规模效益。

（四）改革法人体制。

1、实行县一级法人体制的必然性。①由经营管理费用高所决定。农信社具有点多、面广、线长等特点，单个信用社规模小，业务单一，达不到规模经济，发展又不平衡，致使大多数农村信用社资金规模小、业务范围窄，管理费用高，削弱了发展后劲。②由资金成本和信贷风险高的现状所决定。一方面，农信社虽有强劲的资金实力作后盾，但巨额资金与狭小的应用空间形成强烈的反差，致使资金闲置严重，成本居高不下。另一方面，农信社信贷高风险问题已成制约业务发展的瓶劲，且自身尚未建立起强有力的行业管理机制，资金统筹，调拔能力差，使一些头寸短缺社的风险增加。综上所述，实行县一级法人体制有利于解决农信社现存的一系列问题，有利于农信社的发展，有其历史的必然性。

2、实行县（市）级联社为一级法人体制应注意的几个问题。⑴加快合作金融法律、法规建设。目前应结合农信社的实际，尽快颁布《合作金融法》，对农信社的机构、业务、扶持政策、金融监管等方面予以明确，从而促进我国合作金融事业的健康发展。⑵建立合作金融的资金调剂和清算体系。应允许农信社行业自律组织成立之后，在有需求、有条件的地方（省、市、地区）建立资金调剂中心，有效运用农信社资金，增强信用社的业务功能，提高信用社资金的使用效益。⑶加快建立合作金融的支持制度和扶持政策。为加快农信社的发展，各级政府应从中央银行政策、行政、税收等方面给予农信社实质性支持，尽可能减轻农信社的负担，使其早日摆脱经营困境。

（五）营造良好的外部环境。1、整顿农村金融秩序，调整农村金融布局。根据人总行有关规定，围绕“共谋发展，共创效益，共化风险”的目标，央行应指导商业银行逐步退出农村金融市场，以扩大农村信用社的生存空间。县以下邮政储蓄机构吸收的资金应以适当方式返回农村，真正做到农村资金“取之于农，用之于农”。2、大力实施“形象工程”。农信社要注重形象建设，塑造良好的社会形象。农信社要立足“三农”，改进服务，千方百计解决农民贷款难的问题，以优质的服务赢得广大农民的依赖。

（六）对亏损信用社实行综合治理。

1、运用税收手段以减轻信用社的税赋，增加信用社的自我积累能力。在财政暂时拿不出多少补贴的情况下，退一步可以考虑运用税收手段；第一步可以减免亏损社的营业税，第二步再减免全部营业税；第三步实行对信用社的低所得税政策，并减免其它各项杂费和杂税，真正建立起财政税收对农信社的财税支持政策。

2、运用行政手段对信用社进行撤并，优化网点布局。对地处偏僻、效益较差的信用社，特别是亏损社进行裁减合并；或由交通不便、经济落后的地方搬迁到交通便捷、经济相对繁荣的集镇。通过调整信用社经营机构，达到精减机构、人员，压缩费用、压缩亏损社数量的目的。

3、运用法律手段加强对信用社资产债权保全工作，以尽可能减少信用社的资产损失。随着企业改革，一些企业乘转制之机大肆逃废、悬空金融债权的恶劣现象时有发生。致使信用社贷款本息沉淀，形成巨额亏损。因此，加强金融债权的主要手段之一就是要充分运用法律武器，对那些恶意逃废信用社贷款的企业或有钱不还的企业坚决诉诸法律，依法收贷，通过法律手段确保信用社的金融资产不流失，不受损。

4、运用激励手段提高信用社全体职工收贷收息积极性，努力盘活存量，提高收息率，降低不良资产比率。由于农信社资产结构较为单一，资产运用绝大部分是对农村工商企业和农村集体经济组织的放款，因此贷款本息的收回率将直接影响信用社的经营效益。要建立清收不良资产责任制，将责任、任务和奖惩落实到每个职工。可以试行按非正常贷款的沉淀时间、金额大小、难易程度等因素，对收回来的沉淀贷款（利息）总额，按一定比例给予奖励，以经济激励手段来调动收贷收息工作的积极性和主动性。同时对造成资金损失的直接责任人要追究责任，给予相应的经济和行政处罚，经强化落实贷款管理责任制。

5、运用工资手段加大信用社职工的经营压力和经营动力，以压力促动力，以动力换效益。将扭亏增盈经营目标责任制与职工个人岗位责任制和个人收入挂钩，在组织存款、收贷收息方面有突出贡献的不仅可以获得一定的奖励，而且个人的工资也可以与其它职工拉开差距。对亏损呈递增趋势的信用社，要适当降低整个工资收入水平，充分运用收入分配政策调动职工的积极性，以促进亏损社经营局面向良好的方面转化。

6、运用定编手段增减人员，分流下岗，压缩和节约各种费用和人头费用开支，通过减人达到降低费用，降低成本、扭亏增盈、增效之目的。总之，防范和化解农村信用社的经营风险，即是关系农村信用社自身生存和发展的头等大事，也是摆在中央银行面前的一项极为重要的任务。

（七）新时期农信社应采取的对策。

1、提高认识，树立忧患意识，精心策划过渡期的发展策略。广大干部职工要认清农信社积淀已久的历史问题，如管理机制、人员素质、不良资产等问题，要加强学习，在思想上导入开放竞争经营理念，加强紧迫感，未雨绸缪，通过多种渠道为过渡期的发展出谋献策，尽可能缩短农信社与国际银行业的差距。

2、完善管理体制，自成农村信用合作体系。一直以来，由于农信社的体制不定型，至今仍停留在试点阶段，这无论从人员管理，或业务拓展，都在一定程度上束缚其放开手脚经营。因此，在管理体制上，必须组建自下而上的垂直管理体系，逐步建立适合市场经济需要的农村合作金融管理体制，提高抵御风险的能力。

3、完善网点基础设施，加快科技电子化建设，提高服务质量和提供多样化金融服务品种，为客户享受相关金融服务提供高效、便利、迅捷、安全的条件。加大宣传力度，内强素质，外树形象，巩固和占领新的农村经济领域。

4、加强风险控制，提高资产质量。资产质量是农信社的生命线，控制风险是确保业务稳健发展的前提。农信社要正确地判断和评估风险，加强静态、动态分析，完善控制和化解风险的手段，从而确保资产质量。

5、提高人力资源管理水平，搞好人才培养，抓好人才利用，以占据人才竞争的优势。要建立良好的激励、福利、教育培训机制，并加强企业文化建设以增强凝聚力、归属感，从而吸引人才，稳定人才。要培养适应国际银行业发展的复合型高素质人才。改革干部制度，实行公开竞聘，做到能者上、庸者下。

参考文献:

1、张坚红，《改革是农村信用社发展的必由之路》，《南方金融》，2001.3

2、池治新，《农村信用社实行县一级法人的可行性控索》，《南方金融》，2001.9

关于当前农村信用社的现状、存在问题及发展对策的探索