介绍

近年来，地中海难民沉船事件频频发生，仅2015年4月，就先后在意大利、利比亚、希腊海域发生3起重大难民沉船事故，造成20000多名难民命丧地中海。正是这一周内3起严重的海难事故，拉开了欧洲难民危机的序幕。随后， 欧洲难民危机一再发酵， 而德国由于是难民的首选目的国， 受到的挑战最为严峻。相当长时间以来， 德国一直在接纳难民， 但是由于数量并不多， 因此， 并未引起各方的关注。当时，从难民来源国及地区来看， 在德国提出避难申请的人主要来自科索沃等西巴尔干国家、 厄立特里亚等非洲国家以及伊拉克和叙利亚等中东国家。2014年以来， 随着伊斯兰国（IS）的异军突起， 来自叙利亚的避难者人数急剧上升， 所占避难者的百分比也迅速上升到第一位。从数量上看，2014年， 德国接受的避难申请总数已经位于工业国家之首， 人均接纳数位列第二， 仅排在瑞典之后； 2015年上半年， 与欧盟其他国家相比， 德国接受的避难申请总数更是以15万的绝对数遥遥领先。有预测显示， 德国2015年接纳的难民人数总计将超过100万。

自2015年欧洲难民危机爆发以来， 德国的表现先后经历了三个阶段：从犹豫不决、到表示欢迎再到重新收紧避难政策。欧盟制度缺陷背景下的利益考量，使得德国在危机发生的第一阶段表现犹豫；难民问题加剧、行动压力增大后，德国的道义与历史因素以及默克尔的个人因素使得德国率先打破陈规，对来自叙利亚等战争地区的避难者敞开怀抱德国因其开放性的难民政策与雄厚的经济实力成为欧洲接收难民最多的国家，希望在难民危机中发挥主导作用并且推动欧盟共同解决方案；然而，欧洲一体化的理想再遇挑战，各成员国在难民问题上各自为政，无意追随德国的难民政策，急剧上升的避难者人数、国内各界的反对声音、欧盟成员国不合作的态度，迫使德国重新引入边境控制，收紧避难政策。

德国政府应对难民危机政策的原因

历史和文化因素：由于二战时期德国不光彩的历史导致了德国政府在政策的制定上更加重视人道精神，他们开始大规模的吸纳世界各国由于战争由于政治遭受到迫害的民众，希望通过宽松的必然政策能够更好来洗清他们战争的罪感。正是出于对这段历史的负罪感，以及对曾经接收过难民的国家的感谢，同时避免出现庇护申请因为种种限制被拒绝的场面重演，新成立的德意志联邦共和国认为自己负有责任和义务为难民提供不受时势影响的法律保护。

根植于德国 《基本法》之中的人道主义价值观在德国政治与外交文化中发挥着重要作用。默克尔在难民政策上的坚持与她上任以来看重的价值观外交不无关联。首先，二战后，德国经历公民运动，开启历史反思，德国也因此成为“文明力量”国家，人道主义价值观成为其政治文化的重要组成部分，为社会各界所接受，政治家违反“人道主义”的排外情绪必将承担政治风险。其次，出于战争的负罪感，德国感激曾接纳流亡在外的反纳粹公民的国家，新成立的德意志联邦共和国认为自己有责任为难民提供法律庇护，因此形成一套针对外国人的庇护制度。再次，难民危机之初，社会舆论导向同情难民。德国电视二台“政治晴雨表”于2015年9月11日开展民意调查显示：66%的德国人赞同接纳滞留在匈牙利的难民入境；当被问及是否愿意以个人名义向难民提供帮助时，67%的德国人乐于提供志愿者服务，88%的受访者愿意捐赠财物。可见，默克尔接纳难民的决定与最初的民意支持人道主义救助密不可分。最后，出身东德的默克尔对于德国分裂时期的动荡与亲人分离有着切身感受，接纳难民开展人道主义救援成为其最初设想。

经济利益因素：经济增长与劳动力市场需求、财政紧缩政策令德国经济在欧盟中属于一支独秀，2015年上半年德国的财政盈余达到 211亿欧元，其中联邦政府实现财政盈余105亿欧元。稳定的经济形势以及财政盈余是德国在难民危机中提供近70亿欧元资助的重要前提。2015年 9月底召开的欧盟内政部长会议中，德国由于其庞大的人口数量以及强劲的国民生产总值承担了最多的难民配额，达到3.1万之多。据德国联邦统计局数字显示，80%入境的德国难民申请者年龄在35岁以下，联邦政府接收难民同样基于劳动力短缺以及人口老龄化的现实考虑。德国出口导向型的经济需要大量受过专业培训的劳动力，出口企业也希望尽可能获取廉价劳动力以降低生产成本。德国雇主协会研究报告显示，德国受过职业教育的专业人才缺口在 2020年将达到 130万。德国政界与工商界期待配合有效的融入政策促使难民进入劳动力市场，通过职业培训将难民打造成为专业人才以填补德国劳动力市场需求的缺口。同时，对难民开启语言以及职业培训将创造大量就业岗位，有利于提高德国就业率并且促进其经济增长。

欧盟机构因素：德国承担更多国际责任的意愿,德国国防部长冯德莱恩在2014年慕尼黑安全会议上提出，“德国有义务和责任在解决国际冲突中做出应有的贡献，无论是从安全角度还是从人道主义出发，德国不可冷漠旁观”。近年来，德国成为实际上的欧盟主导力量，但由于对二战的历史反思仍保持着一定的克制态度，力求与盟友协商，推动欧盟的共同行动。此次难民危机之中，德国有意继续发挥在欧盟中的主导权，在 2015年 10月促使欧盟各国就分配 16万难民达成妥协，并且积极倡导永久难民配额机制，但其建议在欧盟内却是孤掌难鸣。欧盟各国期待德国承担更多责任，却由于政治、经济与宗教原因无意与之共同行动分担难民配额，欧盟疏于共同边界管控以及《都柏林公约》的失效导致难民危机进一步恶化。

难民危机中，德国与瑞典等国虽以欢迎之势接收难民，但此举激发更多难民涌入德国与欧盟其他国家，不仅德国国内政治与社会压力倍增，欧盟领导层也批评德国不能无视欧盟《都柏林协议》有关首次入境国负责审批难民的规定，从而增添整个欧洲的负累。2015年 9月，叙利亚小难民“艾兰”溺亡的照片激起了欧洲政治家的同情，欧洲人道主义价值观与理想使得最初拒绝接收难民的国家成为众矢之的。然而，随着涌入欧洲的难民人数成倍增长以及巴黎暴恐袭击的发生，欧盟各国倍感无力，国家财政负担、社会文化冲突以及与之相连的恐怖主义嫌疑令各成员国不得不面对难民危机引发的一系列现实问题。

民意因素：民意始终是影响德国政府决策的重要因素之一。德国由于二战责任， 加上常年向中东出口武器，从政客到一般民众都有某种程度上的“赎罪”心理。此外，许多人认为，由于这次前来的难民有一半是25岁以下的年轻人，德国接受他们能够改善自身由于出生率低下而老龄化的人口结构， 企业界对此尤其有所期待。在默克尔决定接纳所有滞留在匈牙利的叙利亚难民时，主流民意持积极态度，各州都自发展开了积极的难民援助措施。德国民众对难民也展现了极其友好的态度： 大大小小的公民组织掀起了自发的大规模救助难民行动， 网站、 救助点比比皆是， 在慕尼黑火车站， 进入德国的难民受到热烈欢迎。 民众为难民准备了水、 各种各样的食物、 玩具和衣物。

然而，难民人数激增为德国公共服务造成负累，各项针对难民嫌疑人的刑事案件指控层出不穷。特别是巴黎恐怖袭击后，德国政党与民众担忧恐怖分子混入难民潮，引发社会恐慌情绪；民众与政界对于默克尔开放性难民政策的质疑与德国社会曾经奉行的“欢迎文化”以及民众同情心逐渐为社会恐慌所代替，质疑与反对难民的民意右倾趋势明显。在德国代议制政体中，民意转向为默克尔的难民政策带来巨大压力。德国趋势（Deutschland Trend）的调查结果展现了民意右倾化以及欢迎文化渐弱的趋势。2015年 9月，仅有 38%的德国人对难民潮感到担忧，这一数据在12月上升至52%；当被问及主要原因时，85%的民众认为难民将带来财政负担，78%的人担心穆斯林文化对德国产生过大影响，一半德国人害怕难民会形成就业竞争以及威胁德国社会福利。

难民政策对德国的影响

国内影响：德国主动接纳大量难民， 国内社会带来了巨大的影响。慕尼黑、科隆成为最大的难民聚集地，通勤列车受阻，私房被迫出租为难民居所，难民营内各教派之间的冲突与骚乱时有发生，跨年夜德国多地发生大规模性骚扰与抢劫案件，嫌犯指向来自北非和阿拉伯国家的难民。来自中东地区的难民拥有宗教冲突的背景， 长期遭受战争痛苦的难民也有一定的暴力倾向，在外部因素的激发下，较容易产生极端情绪，比如汉堡就已经发生了叙利亚难民和阿富汗难民的肢体冲突， 警方出动了40名警力才制止了本次暴力冲突， 而冲突原因是争抢洗澡设施，图林根州的苏尔则发生了难民的性犯罪。

元旦夜发生在科隆的大规模性骚扰与抢劫案件，最终确定与北非和中东的难民有关，尊重与保护女性权益是德国作为文明社会的标志，案件的发生打破了德国部分民众对于难民问题的沉默以及政治冷漠的态度，成为德国民意扭转的催化剂，并将促使联邦政府做出妥协，改变其开放性的难民政策。继巴黎恐怖袭击后，科隆案件引发的社会恐慌将加剧社会文化冲突，增强了社会民众对于难民的恐惧与质疑，抗议团体要求驱逐作案难民。巴黎恐怖袭击以及2016年开年之际德国各地的性骚扰与抢劫案件成为德国收紧难民政策的导火索。

欧盟层面：难民危机冲击了欧盟一体化的理想，在外部边境管控、难民永久配额方案、共同外交与安全政策、法律与内政合作方面，各成员国的“一体化”步伐相对落后。波兰、匈牙利等东欧右翼政府抵制难民入境并且拒绝难民配额方案；巴黎恐怖袭击后，法国超过60%的民众反对接纳更多的难民。德国接收叙利亚难民的行为， 是对欧盟现有共同难民政策《都柏林公约》 的侵蚀， 引起了匈牙利等东欧国家的强烈反弹，无疑加剧了欧洲难民政策一体化的难度。随着涌入欧洲的难民人数成倍增长以及巴黎暴恐袭击的发生，欧盟各国倍感无力，国家财政负担、社会文化冲突以及与之相连的恐怖主义嫌疑令各成员国不得不面对难民危机引发的一系列现实问题。最后，难民危机暴露了欧盟在危机管控中的乏力。面对危机，欧盟经过各方争论提出一套临时性的、差强人意的解决方案，然而各国在危机预防与管理的实际操作层面仍然各自为政。无论是各国先前对意大利政府呼吁更加公平的“ 难民配额” 置之不理，还是现在对德国呼吁欧盟团结性的要求置若罔闻，都体现了欧盟伟大理想在残酷现实中的无力。

国际层面：难民问题是全球问题， 考验着国际社会的危机及冲突管理能力， 德国对难民的宽容态度在全世界赢得了敬意， 也间接地增加了难民问题解决所需的国际社会的舆论压力。终于， 在舆论压力下，美国政府表示将再接受１万名难民；国务卿克里表示，已下令建立一个专门负责欧洲难民问题以及其他人道主义危机的工作组。 德国总统高克也于10月初访问美国， 在白宫与奥巴马就有关难民问题进行对话，并表达了希望美方共同承担为叙利亚难民提供 庇护的责任。

与直接救助难民相比，解决叙利亚问题是从源头上减少难民潮的根本性措施。长期以来，被西方视作独裁者的阿萨德不是德国和欧盟合作的对象，然而， 在9月底的欧盟难民危机特别峰会上，默克尔表示或许是时候同阿萨德政府展开对话，共同对抗伊斯兰国。

结论

欧洲难民危机对德国而言， 是两德统一以来遇到的最大挑战， 也是默克尔执政以来所面临的最大挑战，能否处理好本次危机，考验着默克尔政府的智慧和谋略，也考验着德国社会以及欧盟的团结和凝聚力。

德国难民政策变化的原因和影响