建筑行业外来务工人员社会保险问题

摘　要

近几年来，随着城镇一体化进程的加快和农用土地被大范围征用等一系列因素的影响，大批的农村户籍人员涌入城镇。他们在城镇的最底层辛苦工作，最主要是的分布在建筑行业工作，从事最累的工作，却得不到应有的保障。尤其是参加社会保险问题成了一个令人关注和担忧的问题。这个问题解决的好与坏直接关系到社会是否稳定、经济是否发展，更关系到农民工的切身利益是否得到保障。因此，农民工的社会保险问题刻不容缓，它是我国社会保障制度建设中一个急需破解的难题。

关键词：建筑行业  外来务工人员  社会保险  举措

 

一、建筑工地外来务工人员概述

随着社会经济的迅速发展，农村富余劳动力进城打工，成为城镇的外来务工人员，他们兼具农民与工人身份，其特征是持农村户口但在城市、乡镇企业工作，没有放弃农村土地承包经营权，但以务工为主要谋生手段。农业人口流向非农产业是城市化的必然结果。他们为加快发展地方经济，推进改革开放和现代化建设，全面建设小康社会作出了重要贡献。

据新华社报道，到2003年为止，中国已有1亿的农村劳动力进入城镇就业，每3个产业工人中就有2个来自农村。在这部分农民工中有一半以上的人员在建设工地、装潢装修等建筑行业工作。据有关数据统计，大连从事建筑行业的农民工有30余万；沈阳市从事建筑行业的农村务工人员达总人数的40%；浙江长兴县4万多外来务工人员中，从事建筑业的中青年达85%之多。

如此之多的外来务工人员聚集在建筑企业行业之中，是建筑业的生力军，然而由于建筑企业行业散、乱的特点，使这个群体的权益正在不断被侵害。比如被欠薪、被随意终止劳动关系。在参加社会保险方面更是不容乐观；

二、目前外来务工人员的社保状况

（一）外来务工人员的社保参保情况

在建筑企业行业中，外来务工人员参加养老保险和工伤保险的人数不到15%，参加医疗保险的人数不到10%，参加失业保险和生育保险的人员更是少之又少。以杭州市为例：1998年杭州市建立统一职工基本养老保险制度之初，就明确了将农民合同工纳入职工养老保险参保范围。截止2006年6月底，全市在职参保人员191.54万人，其中外来务工的农民工为52.14万人，参保人员总数的27.22%；市区在职参保人员88.14万人，其中外来务工农民工为20.90万人，占参保人数的23.71%。在医疗保险上，据2006年的统计，杭州市余杭全区参加城镇基本医疗保险人数为16.5万人，其中外来务工农民工的参保人数为4.78万人，仅占29%左右。

（二）外来务工人员的社保待遇享受情况

关于养老保险：2002年杭州市政府出台新政策：允许中断工作的农村户籍外来务工人员，在与单位解除劳动关系时，可以一次性支取养老保险帐户中个人缴费部分（含利息）[1]。这个政策推出的初衷是在农民工的社会保险无法转移的情况下，尽最大限度地减少农民工的利益损失，然而，实际的操作结果是农民工每更换一个工作单位必将养老保险个人帐户清零一次。农民工无一例外地为了短期的利益而放弃了长远的收益。

关于医疗保险：在建筑施工企业中为农民工缴纳医疗保险的是少之又少，更别说享受医疗保险的待遇了。一般农村户口的务工人员在户口所在地都会参加农村合作医疗保险。农村合作医疗保险缴费低，享受的报销比例相对也低，保障的程度有限，但是，即便如此他们也不一定能享受这样的待遇。由于工作性质决定他们长期在外地奔波，生病的时候都在外地工作，回家看病是根本不可能也不现实的。

关于工伤保险：一个建筑施工企业申请施工项目的必备条件就是为雇用的工人购买意外伤害保险，也可以说是商业的工伤保险。2007年6月13日杭州市人民政府通过市建委、市劳动保障局和市地税局联合制定的《关于推进杭州市建筑施工企业农民工参加工伤保险的通知》杭政办函[2007]148号，规定“凡在本市行政区域范围内从事房屋建筑工程、市政基础设施工程、装饰装修工程等活动的建筑施工企业，包括建设工程项目的建筑施工总承包企业、单项工程的建筑施工承包企业、直接发包的专业承包企业，应当按照《工伤保险条例》和本通知的规定，为从事建筑施工的农民工办理工伤保险，落实工伤保险待遇。”[2]将所有在杭的建筑企业都纳入了工伤保险的参保范围，进一步保障了建筑工地务工人员的权益。当务工人员发生工伤时，可以享受带薪的休假时间、医疗救治、一次性伤残补助等工伤待遇。

三、外来务工人员社保中存在的的问题及成因

（一）外来务工人员参保目前面临的问题

影响外来务工人员参加社保的主要有以下几个问题：

1、缴费门槛高。城镇职工五项社会保险的缴费率为个人收入的41.8%，其中用人单位负担30.8%，个人交纳11%。目前对收入不确定的务工人员是按城镇职工平均收入作为起点基数计缴社会保险费，让收入明显低于城镇平均收入水平的务工人员承担了更多的缴纳义务。

  2、统筹层次低。目前社保统筹只在县级水平，按照国家政策，社会保险转移时，只能随迁个人帐户自缴部分，又因城乡社保未并轨，如果返回农村只能退回个人帐户自缴费用。这让企业感到花了钱起不到凝聚人心的作用，而务工农民工则倾向于把保险金打个折扣作为补贴发在工资里更实惠。

3、兑付有差别。同样缴纳保险费的农民工，失去岗位时只能领取半数失业补贴，工伤时也只能得到半数的补偿。

4、城乡不接轨。由于社会保险还没有覆盖到农村，一些进城务工者回到农村后，社会保险往往无法续缴，也会因为达不到缴纳十五年的规定而领不到养老金，所以他们不愿参加社会保险。再加上建筑行业工作的季节性和流动性，使他们更象是临时务工人员，几乎没有参加社会保险的意识。因此，应考虑开通短期务工人员社会保险与农村保险的接轨通道，在国家改革措施一时难以到位的情况下，地方可根据实际，对本地农民工社会保险，采取一些调节和变通的措施，使他们的长远利益切实得到保障。

（二）外来务工人员社保问题的成因

1、社会原因；

①用人单位存在的问题－逃避社会保险缴纳责任。在尚未完全规范的市场竞争中，在利益最大化魔棒的驱使下，企业经营者总是希望更多的逃避社会保险；我国是一个发展中国家，绝大部分企业为劳动密集型企业，生产的产品多为劳动密集型产品，企业的资本需求小于劳动力需求。因此，降低劳动力价格成本成了企业主要的竞争手段。逃避社会保险自然成了企业强压产品成本的招数之一。在我国目前对社会保险立法不见法，执行制度极不严肃的社会大气候下，谁也不想主动为职工的社会保险付出代价；所以很多建筑工地企业能拖就拖着不交，能少交就少交，能不交就不交，严重影响了建筑工地外来务工人员的参保率和保险待遇享受。

②政策方面障碍。社会保险制度本身存在的主要问题是费率过高，企业负担过重和制度单一化。再者机制上，社保制度运行机制不畅通，外省农民工养老保险无法转移。政府有关部门监管机制不完善，工伤农民工维权难。这种在机制上存在的“肠梗阻”现象，使农民工对社会保险制度产生了极大的不信任。

2、自身原因；

①思想认识障碍。对社会保险定义以及包含的险种不清楚，当听到社会保险保险时往往认为指的是养老保险一项。认为缴纳养老保险“没有意思，是在白交、多扣了工资”，“老了有儿女赡养，不需要养老保险”，“缴纳太高，影响了目前的生活水平”等等。他们的思想还停留在“养儿防老”的阶段。儿女有儿女的生活要过，尤其现在国家实行计划生育，一对夫妻要赡养四位老人。这种思想和行为无疑为下一代增加了负担。依靠儿女或是土地养老都是不现实的。

②农民工参保维权意识不强，对参保存在自愿放弃的态度，有的甚至还有抵触情绪。这一状况主要表现在养老保险问题上。据对萧山区10家企业5000余名职工进行问卷调查，不愿意参保的外来务工农民工不愿意参保的比例达91%。理由很简单，他们认为自己出来打工并不是为了养老，而是为了养家糊口。他们拒绝向企业提供办理参保必需的证明材料，更不愿意企业每月从自己工资中扣缴本人应缴的保险费，正是农民工对社会保险这种“自愿放弃”的态度，被很多企业经营者当作企业不为职工办理参保缴费的理由和借口。

四、现阶段社保问题的相关对策；

（一）根据农民工的特点制定“低标准缴费，低标准享受”的方案。2006年11月，杭州市推出农民工基本养老保险低标准缴费低标准享受的试行办法。允许外来务工的农民工按照较低的标准缴纳社会保险。[5] 对于年老退出劳动岗位后回原籍养老的农民工来说，他们对养老金的预期水平要求，不像城镇退休职工的要求那么高，所以，在制度设计上通过降低个人缴费负担，同时适当降低待遇的方式来解决他们的养老保险问题。

参加“双低”缴费的单位可按农民工工资总额的14%缴纳，比正常缴费降低6个百分点；职工个人按上年平均工资的5%缴纳，比正常缴费降低3个百分点。如果该职工的月工资为2000元，按照正常缴费比例缴纳时单位每月需要缴纳400元；农民工每月需要缴纳160元；而采取“双低”缴费办法之后，单位每月只需缴纳280元，比正常缴费减少120元；农民工每月只需要缴纳100元，比正常缴费减少60元。

该政策同时规定农民工可以在按城镇标准参加养老保险和按“双低办法”参加养老保险之间相互转换；两种缴费可以相互折算；“双低办法”缴费的养老保险可以转移；也可以对按“双低办法”缴费的养老保险补差额到城镇职工基本养老保险标准后进行转移；该政策的制定，更多地考虑到了农民工工资收入低、流动性大等特点，较之以前的政策有了更多的灵活性。

（二）继养老保险的“双低缴费”政策之后，2008年起，杭州市人民政府允许企业按低标准为其农村户口的外来务工人员缴纳医疗保险。[5]该文件规定农民工可申请参加“低缴费、保当期、保大病”的农民工大病住院基本医疗保险。该险种的缴费以当月参加农民工医保的农民工工资总额为基数由单位按月缴纳3%。农民工个人不缴费，不建立个人帐户。

与原医疗保险缴费相比，该政府对于农民工参加医疗保险政策作了大幅度的调整。原医疗保险的缴费为单位按职工工资总额缴纳11.5%，以月工资2000元为例，即单位每月需要缴纳230元；职工缴费为2%加4元，即84元。如果单位按照“低标准”缴纳医疗保险，则每月只需缴纳60元，农村户口外来务工人员则完全免费。

该政策实施后将会大幅度降低企业和农村户口外来务工人员的缴费，从根本上减轻企业和外来务工人员的负担，从而提高企业与外来务工人员参保的积极性。

（三）对建筑工地外来务工人员展开培训。针对建筑工地外来务工人员工作繁重、不易接触社会保险相关政策的特点，杭州市劳动保障咨询中心开展“三进”活动，将社会保险知识送到建筑工地。派工作人员进驻建筑工地，以一对一的方式，接受外来务工人员对相关政策的咨询同时散发政策培训宣传资料，增进外来务工人员对社会保险相关政策的了解，这种直观的培训方式，对外来务工人员进一步了解社会保险政策起到了一定的作用。

同时,杭州市人民政府为农民工提供免费培训,对于获得证书的农民户口外来务人员给予培训补贴。例如:对获得初级职业资格证书的人员,补贴300元;获得中级职业资格证书的人员,补贴400元;对于获得高级职业资格证书的人员,给予600元补贴。[4]采取政府为外来务工人员缴学费的方式，不仅促进了外来务工人员学习的积极性而且从根本上减轻了外来务工人员的支出费用。

五、未来建筑行业外来务工人员社保工作的建议

（一）完善监察机制，加强监督力度；

1、采取定期检查、突击审查、不定时抽查等多种形式，对建筑行业企业加强监管力度。劳动保障监察大队应在每年一次书面年审的基础上，将重点放在对建筑企业行业的用工情况、社会保险参保情况的审查上，利用劳动保障监察网格化管理的优势，促进建筑行业企业为外来务工人员缴纳社会保险，遵守各项法律法规的规定。

2、实行用工备案制度，全面掌握用工情况；过去，由于建筑行业企业工作人员数量多，流动性大而不再对其用工进行登记备案。但是，不备案不等于不监管。鉴于外来务工人员流动性大的特点，可以适当简化用工备案手续。比如，不需要填报《录用备案名册》，附企业营业执照等材料。只要企业在劳动部门登记一次完整的信息，以后每月申报在职职工花名册即可。通过这种报备手续，督促用人单位为其在册的职工缴纳社会保险。

3、联合地税部门，对建筑行业企业参保情况进行筛查；以往，由于政府各部门之间各管半边天，互不通气，造成许多单位逃缴、漏缴社会保险。劳动保障部门通过与地税部门联合，利用先进的计算机网络系统，将地税缴税单位与社会保障经办部门参加社会保险的单位进行比对，将未缴纳社会保险的企业暴露出来。这样，既可以全面地掌握各建筑行业企业的社会保险参保情况，又可以节约人力，大大地提高社会保险部门的效率，能较好地促进建筑行业企业的参保率。

（二）逐步完善社会保险制度，建立多层次社会保险体制；

为深入贯彻党的十六大精神，创建和谐社会，应先从关爱外来务工人员做起。

1、进一步扩大参保范围，逐步将建筑企业外来务工人员纳入社会保险体系；推行“分步分阶段的参保方案”将农民工完全纳入社会保障中来。目前，各地都在关心农民工参保问题，也提出了不少诸如“进同一笼子”、“双低”、“另起炉灶”等方案供选择。此外，还有的以商业保险代替社会保险等。这种种方案的出发点，都是基于解决农民工参保这一根本目的的，因此，都是积极的、具有一定可行性的方案。

但对于农民工参保方案的制定，必须考虑经济基础，“财政兜底”是十分鼓舞人心的，也体现了我们党和政府一切为了人民利益的宗旨。但毕竟存在“承受能力问题”。将已超过城镇职工人数的全部农民工（包括灵堂活就业人员）包起来，确是一个很大的问题。在统筹地区财政没有十分把握将全部农民工纳入财政社保“笼子”前，根据农民工的实际情况，制定相关政策，将他们分步分阶段的纳入到社会保险行列中。目前，杭州市政府率先对建筑行业农民工实行工伤保险单险种参保的政策，允许建筑行业施工单位为招用的外来务工人员单独参加工伤保险[4]。在建筑行业这个高危、事故多发行业里首先确保农民工的“伤有所医，伤有所养”，使农民工从工伤保险里体会到参加社会保险所能带来的好处。这是社会保险改革的第一步，接着将要解决医疗保险，然后等条件成熟，再考虑养老保险和全部社会保险问题。

2、借鉴上海市的综合保险形式，建立建筑企业外来务工人员综合保险。该保险应有别于城镇职工基本社会保险，外来务工人员缴费标准低于基本社会保障，享受保险待遇低于基本社会保障水平，可一次性支取，也可按期享受；用人单位缴费水平不变。该险种具有高度灵活性，既可按低标准享受保险待遇也可由外来务工人员补足缴费差额后按基本水平享受社会保障待遇；如果外来务工人员对其所缴纳的保险要求退付，则用人单位多缴纳的部分社会保险费用也可返还其所在单位。这样既保证了外来务工人员享受社会保险待遇的权利，也使用人单位不会因外来务工人员的离开而遭受损失；

3、为建筑企业办理社会保险参保业务开辟绿色通道，简化办事程序和材料；由于建筑业企业中外来务工人员流动性大，要求建筑企业按人员变动办理正常参保手，不仅增加了企业和社保经办机构的负担，而且会降低办事效率。社保经办机构应允许建筑企业按单位用工人数变化，每月申报在职职工名单，定期统一办理职工参保停保的工作。

4、逐步完善各地的社会保险转移、接收工作。目前，全国各地社会保险的政策都不统一。一般来讲，目前的政策都明确规定对“双低办法”的缴费纪录不予接收。这就意味着外来务工人员在杭州选择“双低办法”缴费只能在杭州行得通，出了杭州哪里都不承认。唯一的办法是只能按城镇职工基本养老保险的标准将差额补足，才能办理转出手续，这样一来就有悖“双低缴费”中为农民工工资收入较低而制定此政策的初衷。因此，国家应对此进行政策统一，在全国范围内对养老保险的缴纳和转移以及领取进行规范，而不是任由各城市自行其事、各行其道

（三）逐步取消社会保险参保的户籍限制，允许农村户口的人在当地参加基本养老保险。一直以来，在城市就业的外来务工人员虽然参加了社会保险，离开城市时却无法办理社会保险缴费纪录的转移，原因是由于其户籍所在地政策不一，有的允许农村户口人员参保，有的不允许农村户口人员参加社会保险。目前，杭州市政府已经迈开了这一步，允许杭州市农村户籍的人员参加基本养老保险；这是可喜的一步，各地应在逐步迈出扩大参保范围的基本上，一步步将农村户口的人都纳入了社会保险的范围之内，提高对农村户籍人员的重视；

（四）从提高整体素质出发，加强对建筑行业进城务工人员的培训；建筑行业企业之所以存在如此多的违法违规行为，主要原因是外来务工人员缺乏技能，无法提供更有技术性的工作、在就业市场只能等着企业来挑选而没有自己挑选企业的能力而造成的；只有素质提高、技能加强了外来务工人员在就业市场上才能更好地选择和淘汰违法违规的企业，而不是永远只能从事技能简单的工作，接受别人的挑选和淘汰。所以，加强对外来务工人员的培训应成各地政府的工作重点之一。通过对企业给予适当补贴，建立奖励基金，鼓励企业自发地送外来务工人员参加技能培训，不断提高进城农民的思想素质、技能素质，提高外来务工人员的地位。

六、结束语

解决建筑行业外来务工人员（农民合同职工）的社会保障问题是落实科学发展观的迫切需要；是建设社会主义和谐社会的必然要求。纵观农民工社会保险问题的各类论文，可以看到农民工参加社会保险问题已农步被各方面专家学者所关注和重视，对农民工参加社会保险的认识也日渐由感性走向理性和深入，这必将为农民工社会保险问题的化解提供有力的理论支持。

参考文献：

1、徐步正：《对农民工参保问题的几点思考》，《杭州劳动保障》，2006年第5期；

2、嵇立新：《关于农民工社会保障问题的思考》，《杭州劳动保障》，2006年第4期；

3、项安东：《农民工养老保险问题的制度因素分析》，《杭州劳动保障》，2006年第3期；

4、政策文件：浙江省第九届人民代表大会常务委员会公告第75号，〈浙江省职工基本养老保险条例〉，2002年12月1日施行；