防范和化解群体性事件的若干建议

【要报要点】频频发生的群体性事件已对我国社会稳定构成严重威胁。本期《要报》指出，防范和化解群体性事件是一场“持久战”，既不能消极防御，也不能指望通过简便快捷的政治手段速战速决，而应有战略性的可持续的制度安排。当前国家政策的重点应该是逐渐淡化政治手段，转而充分利用社会的自组织能力和法律手段，促进社会利益诉求的有序表达。

一、关于目前群体性事件形势的判断

1．群体性事件集中爆发并把矛头指向政府，在较长时期内是不可避免的，防范和化解群体性事件是一场“持久战”。作为一个后发展国家，中国只有以比发达国家更快的速度发展，才能在全球竞争中生存，这决定了在西方现代化过程中次递展开的社会矛盾和冲突，在中国将会在很短的时间内集中爆发，而且是敌我、内外、新旧矛盾交错，形势十分复杂。作为一个大国，中国不可能走充当西方大国附庸，从而分享其现代化成果的“依附型现代化”道路，而必须独立自主。这要求政府在现代化过程中扮演领导者、保护者甚至直接参与者的角色。中国社会发展对政府的依赖和要求比西方要高得多。政府在社会发展过程中的核心地位决定了政府不可避免会成为社会矛盾和冲突的焦点。因此，我们必须树立“持久战”和“可持续”的战略思想，既不能急于求成，寄望于短冲突击实现速战速决，也不能只顾“紧急处置”、“特事特办”，而无兼顾不同阶层、地区和历史阶段的可持续安排。

2．群体性事件基本上仍保持大分散、小规模、非组织的特点，但形成跨地区、跨阶层大联合的风险及其严重后果不容忽视。当前绝大多数群体性事件都是因为自身利益，特别是经济利益遭到直接损害而引起的。由于损害的内容和发生的时间、地点不同，群体性事件在时间、空间和诉求上也高度分散。单个事件卷入的人数一般不多，组织性也比较差。但是，大分散、小规模、非组织的群体性事件背后潜伏着大联合风险，应引起高度重视。随着全民整体教育水平、民主意识的提高，信息和交通条件的改善，以及国内外某些势力的介入，维权群体出现统一意识形态和组织机构的风险越来越高，特别是统一意识形态的出现需要引起高度注意。意识形态框架和组织机构的整合性越强，群体性事件突破地域和阶层界限，实现跨地区、跨阶层大联合的风险越高，对社会秩序的威胁也越大，对此需要严加警惕和防范。

3．群体性事件被高度政治化，政治手段成为群体性事件的主要解决方式。当前，从地方到中央都高度重视群体性事件的处置，政治手段被提到很高的高度。这种处置方式虽然简便快捷，短期效果可观，但从长远来说，它不但使政府越来越深地陷入“合法性困境”，而且会滋生新的社会矛盾和冲突。首先，国家偏重政治的问题解决方式会反过来助长事件参与人将事件政治化的思维，两方互为镜像、相互强化，导致法律手段不断被边缘化，使问题越来越难以回到法律轨道解决。问题一旦被推入政治轨道，就会被事件参与人和外部舆论无限上纲，使政府面临的政治压力越来越大，回旋余地越来越小，解决效果越来越有限。其次，政府对不同事件的解决因政治压力的大小而畸轻畸重，反过来又助长一些群体把事情“搞大”的心理，即通过制造政治压力胁迫有关部门让步。结果，政治化解决方式不但不能有效化解群体性事件，反而制造新的矛盾和冲突。第三，政治解决一般是通过“派糖”，即给予经济实惠对事件参与人进行安抚。一旦国家面临经济或财政困难无法继续“派糖”时，会引发政治危机，二者交相作用，将造成极为严重的社会后果。

二、防范和化解群体性事件的政策建议

1．放弃追求群体性事件“零发生”的政治思维，转而把政策重点放在建构利益诉求的表达秩序上。发生群体性事件不等于社会不稳定、无秩序。实际上，西方国家每年发生的集体抗争事件比中国要多得多，有些事件甚至已经演变为持续的社会运动。现在一些部门和领导不切实际地追求群体性事件“零发生”，在资源上大量投入，在政治上对下级和“闹事”群体保持高压，不仅消耗大量公共资源，而且由于“催逼甚急”而恶化上下级之间、不同部门之间、政府与民众之间的关系。从世界历史上看，没有任何社会能够做到群体性事件的“零发生”，一个真正稳定的社会应该是一个利益诉求有序表达的社会。因此，国家政策的重点不应是杜绝群体性事件的发生，而应是促进整个社会利益诉求的有序表达。

2．“维稳”不能陷于消极防御，应该充分利用民众对党和政府的政治信任主动出击，积极规划和建构整个社会的利益表达秩序。在中国，党和政府对社会态势的影响更为巨大和深刻。因此，党和政府应该主动作为，通过适当的政策积极建构和引导整个社会的利益表达秩序。调查发现，党和政府仍然拥有民众的充分信任。这为党和政府推动利益表达秩序改革提供了有利条件。调查同时发现，民众对中央的信任度较高，对当地党和政府的信任度较低。在这种情况下，各级党委和政府，尤其是中央，要正确处理内部各层级之间的关系，避免为群体性事件的扩大制造“政治机会”，影响党和政府对处置群体性事件的领导力。为此建议，第一，地方党和政府要真正做到守土有责，避免整个社会的政治压力过度向中央集中，影响民众对中央的政治信任；第二，中央也要充分尊重地方，加强与地方的沟通，避免推出不符合地方实际的承诺或政策，避免公开申斥地方党和政府，以免损害地方党和政府形象，使之在处置群体性事件时更加被动。

3．逐渐淡化政治解决方式，更加突出法律在解决群体性事件中的核心地位，真正把法律作为调整社会利益关系的基本框架。之所以把法律作为解决群体性事件的核心手段，是因为：第一，法律规则和程序很明确，当事各方对问题解决的方法、周期、成本和收益能够了然于胸，能够理性地计算利害得失并做出决策。而政治解决基本上是一事一议，主要依靠临场协商和妥协，由于没有明确的规则，当事人总是倾向于用“闹”来不断试探政府底线，争取最大利益，从而使问题解决更加无序，成本更高。第二，法律是经过严谨的立法程序制定出来的，法律规则和程序已经综合考虑各方利益的平衡，通过法律方式解决能够更好地做到公平公正，可以杜绝因解决不公平而造成新的矛盾和冲突。第三，法律是由训练有素的专业部门和专业人员保证实施的，从整体和长远来说，其专业性能够保证群体性事件的防范和化解更科学、更有效。

为强化法律解决的核心地位，党和国家应有意识地降低民众对政治解决的期望。一是有关部门和领导应主动降低政治调门，不做过多政治承诺，有意识地把社会预期引导到法治轨道上来，减轻政府自身的政治压力；二是尊重司法的专业性和严肃性，摒弃“搞定就是稳定，摆平就是水平，没事就是本事”的司法实用主义思维；三是加紧立法，严肃司法，提高司法的专业性和公正性，让法律真正成为一条可靠的、有效的问题解决途径。

关于我国当前就业形势的几点认识

【要报要点】金融危机影响下的中国就业形势，并非以劳动力市场冲击这种简单和单向的方式表现出来，而是在就业冲击与劳动力短缺、农民工返乡与回城、失业率上升与下降等一系列扑朔迷离的现象中展现。本期《要报》认为，在我国劳动力市场“刘易斯转折点”已经到来的假设下，“周期性失业＋劳动力市场分割”的分析框架对上述现象具有较强的解释力，并在此基础上提出相关建议。

一、就业形势与宏观经济波动密切相关

2004年以后出现的劳动力短缺现象，沿海地区外向型企业曾经有过切身感受与剧烈反应。而当金融危机以出口产品订货减少的方式，开始冲击沿海地区的外向型经济时，劳动力市场剧烈波动现象则从相反的角度表现出来。

在美国，联邦政府每个月都会公布就业形势的最新数据，主要指标分别是基于家庭调查和企业调查得出的机构就业和失业信息。每个月的第一个星期五早晨，一批被挑选出的记者准时获得劳工统计局独家发布的劳动力市场信息并予以报道后，常常给宏观经济和资本市场造成巨大的冲击。在中国的劳动力统计项目中，虽然同样包括家庭调查和企业调查，但由于调查结果汇总和发布较慢，不能满足判断宏观经济和劳动力市场形势的需要。通常，我们可以不定期地获得季度登记失业率，以及反应更加迟钝的在若干劳动力市场上收集的岗位供求信息。所以，在大多数情况下，我们的宏观经济调控决策是在相对迟缓的就业判断之下做出的。

随着用下岗补贴方式进行失业保障体制的结束，到2003年下岗职工这个群体在统计意义上就不复存在了。那些尚未实现再就业的人员，开始领取失业保险金。因此，这一年登记失业率达到最高水平4.3%。随后逐年下降，直到2007年的4.0%。2008年，随着金融危机对劳动力市场的冲击逐步显现，登记失业率上升到4.2%，2009年第一季度又提高到4.3%。同样地，在2008年以前，用劳动力市场上岗位数与求职人数之比表示的求人倍率，呈现出从20世纪90年代末的就业冲击中日益恢复的趋势，2007年和2008年高达0.98。但是，2008年开始的就业冲击导致第四季度求人倍率下降到0.85，到2009年第一季度为0.86。

在本次金融危机期间，由里昂证券亚洲分部和中国物流与采购联合会分别统计的PMI指数，受到广泛关注。这一指数在2008年骤跌之后，2009年初开始回升，并分别于3月份和4月份超过了50这个基准线。此外，月度和季度的一系列其他宏观经济指标，也都显示中国经济正在回暖。相应地，就业指标也应该有所反映，即调查失业率和求人倍率在一季度之后，应该处于逐月恢复的势头。

二、宏观经济波动与劳动力市场分割共同影响着当前的农民工就业

关于农民工遭受金融危机的影响，官方发布的信息发生多次变化。从2009年初到9月份，分别有春节前后2000万农民工因失去工作返乡、包括直接受金融危机影响的1200万人在内的7000万农民工返乡、7000万返乡农民工的95%已经返城就业、农民工失业率不到3%、外出农民工总规模已经从2008年的1.4亿增加到1.5亿、返乡农民工的96%已经回城就业以及农民工再次出现短缺等消息发布。从一个时间序列看，这些消息串联起来，足以构成农民工对2009年中国宏观经济形势变化的反应过程。

我们可以运用“周期性失业＋劳动力市场分割”这样一个分析框架解释上述变化。经济增长的周期造成就业增长的周期，金融危机导致中国实体经济下行，就会产生周期性失业。既然遭受危机打击最大的是出口部门的中小企业，而这些企业雇用的主要是解雇成本低的农民工，农民工最先丢掉工作就是意料之中的了。虽然今天的户籍制度已经不再起到直接限制人口异地工作和居住的作用，但是，人户分离使得失去工作的农民工，难以享受工作地的社会保护和就业扶助，因此，失去工作的农民工并不必然留在原地寻找工作。由于春节在即，提前返乡也是合乎逻辑的。

农民工的形成是因为农村存在剩余劳动力，意味着农村的岗位不能满足他们的就业需要，换句话说，他们本来就不是农村有需求的劳动力。此外，还发生了一些新的变化，使他们难以回到农村的岗位上。例如，农业劳动生产率的大幅度提高，使得农业不再是剩余劳动力的蓄水池；新一代农民工大多是80后90后青年，既不会务农也不愿务农。因此，春节过后，无论有无工作合同，他们中的绝大多数都要回城寻职。农民工没有失业保险，也得不到城市最低生活保障。由于承受不起长期失业，他们抓住任何就业机会的愿望比城市劳动者要迫切得多。制造业岗位减少了，他们就转到服务业；当以基础设施建设为第一轮效应的经济刺激方案启动时，他们就加入建筑业。不难理解，他们中的大多数，很快就在产业结构的调整中，通过在劳动力市场上的自我调节恢复了就业状态。

无论是由于中国国内消费的持续增加、各国经济的初步复苏，还是政府经济刺激政策效果扩展到更多的产业，经济增长总会或多或少回到它的正常轨道上来，周期性失业问题也会相应缓解。这时，在我们的经济学分析链条上应再加上一条，即劳动力市场分割。哪怕是一个小小的对劳动力的额外需求，比如说圣诞节订货单的增加，都会形成劳动力供求的短期失衡，导致“民工荒”重现。例如，广东的东莞已发生农民工短缺，劳动力市场上的求人倍率已经从最低时的0.76回升到1.51。

如果没有户籍制度，没有享受公共服务机会的城乡差别，因而没有劳动力市场的地理分割，就业对经济周期的反映是通过以下机制进行的：当经济处于下行区间时，一方面，是周期性失业率上升，失业者一边领取失业保险一边积极寻找工作；另一方面，则是一部分劳动者因工作难找和工资下降而退出劳动力市场，表现为社会总体的劳动参与率下降。当经济处于上行区间时，对劳动力需求增加，在降低失业率的同时，也会通过获得工作机会的容易程度和工资水平，把退出劳动力市场的那部分人重新召唤回来，甚至吸引新的经济活动人口，社会总体劳动参与率提高，从而增加劳动力供给。

但是，在存在户籍制度的条件下，非农产业的劳动力需求（通常是发生在城市和沿海地区）与劳动力供给（存在于农村和中西部地区）在地理上被割裂了，劳动力供给对需求的反应，比正常的劳动力市场条件下要缓慢得多，常常导致特定地区劳动力供给的大起大落。可见，人们所看到的农民工就业形势的瞬息万变，以及“民工荒”与“返乡潮”的空间并存，合理的解释就要在上述“周期性失业＋劳动力市场分割”框架中寻得。

三、长远来看，缓解我国劳动力供需矛盾，必须加快户籍制度改革，进一步整合劳动力市场

经济增长不可避免地有周期波动，周期性失业可以治理，不能根绝。但是，劳动力市场的分割现象及其所放大的社会影响，却可以通过改革予以消除。中国劳动力市场的发育和整合，近年来取得了长足的进步。本世纪以来，外出6个月以上的农民工总量大体上翻了一番。按照6个月以上常住人口概念统计城市人口的话，劳动力流动对城市化的贡献是显著的。但是，农民工不能在城市永久定居，不仅导致劳动力供求关系的不稳定，也扭曲了农村人口的年龄结构。因此，迄今为止所发生的城市化，由于没有实现农民工及其家庭的市民化，因而是不稳定的城市化。开掘经济增长可持续源泉，不仅提出加快城市化进程的要求，而且需要一个稳定的城市化，从而呼唤户籍制度改革。

不过，户籍并不仅是一张纸片。如果不能获得城市的公共服务，就算农民工获得了名义上的城市户口，也并不能改变事情的本质。因此，通过实现居民享有的社会保障和其他公共服务的统一化和均等化，推进户籍制度改革，不啻为一条正确的改革路径。一方面，城乡公共服务的逐步均等化，可以降低人口向城市蜂拥而至带来的社会风险，提高城市化的有序程度。另一方面，城市社会保障体系，或者广义上的社会福利体系，以及义务教育等公共服务对农民工及其家庭的接纳，增加了他们的选择机会，不仅使市民化成为一种渐进的过程，也达到了分享公共服务的市民化目的。这样推进的城市化，是稳定的、以人为本的城市化。

更重要的是，稳定的城市化是培养人力资本、解决劳动力结构性短缺、治理自然失业的关键。由于城市新增劳动力需要依靠农村劳动力转移给予满足，推动农村劳动力大量外出，导致按照常住人口定义的农村劳动年龄人口实际上已经呈现绝对减少的趋势。又由于那些年龄偏大的以及在校学生并不参与劳动力市场，出自农村的劳动力总量已经大幅度减少。因此，2004年普遍出现的“民工荒”现象不是偶然的，也不是暂时性的，有其背后不可逆转的人口动因，意味着我国劳动力长期供大于求态势的根本性改变，用发展经济学的语言就是，劳动力无限供给的特征开始消失，中国经济迎来了刘易斯转折点。

虽然中国经济已经实现了30年的高速增长，成为世界第三大经济体，但鉴于人均收入仍然处在较低水平以及中西部地区的蓄势待发，今后10—20年的持续高速增长仍然是可能的。作为最先摆脱本次金融危机的国家，中国经济在2009年将恢复到常规的增长轨道上，因金融危机影响而暂时中断的普通劳动力短缺现象，将以区域性、结构性和摩擦性的方式继续出现。治理这类劳动力市场矛盾的终极出路，是提高劳动力市场的整合水平、改善劳动者的素质。因此，加快户籍制度改革，统筹城乡社会保障、公共服务和就业，加强对农民工的培训等一系列改革，具有前所未有的紧迫性。

防范和化解群体性事件的若干建议