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浅论行政立法中公众参与征求意见的保障

【内容摘要】：行政立法的核心和精髓是公众参与，只有饱含公众参与的行政立法，才具有价值，才能发挥其调整社会关系的作用。我国行政立法公众参与征求意见中存在一些问题，征求意见程序规定不完善，行政机关忽视公众参与征求意见的重要性，公众参与征求意见的意识有待提高，广度和深度有限等。要解决上述问题应当从专门立法、立法准备等方面着手，充分利用现代网络技术，提高公众参与征求意见的信心和热情。

【关键词】：行政立法 公众参与 征求意见 保障

立法，是指特定国家机关依照一定程序制定或者认可反映国家和人民意志，并以国家强制力保证实施的行为规范的活动。行政立法，通常是指国家行政机关依照法定权限和程序制定行政法规、规章和起草法律草案、地方性法规草案的活动。现代行政立法的概念，起始于19世纪末期的西方国家，为了防止和消除自由商品经济带来的无政府状态的种种弊端，弥补议会立法的局限性和过于原则的不足，只能由政府通过行政立法，制定具体的实施细则，自此西方国家行政立法不断发展和强化。

一、我国行政立法的背景与现状

我国的行政立法是自1982年《宪法》开始的，发展成熟于2000年的《立法法》。上述有关法律确立了我国社会主义法制统一原则下的多层次立法体制，明确了行政立法在我国社会主义法制建设中举足轻重的地位和作用。我国之所以赋予有关行政机关立法权，主要是为了适应经济社会快速发展、改革开放和建立社会主义市场经济体制的需要，同时也考虑到我国地域广大，各地经济社会发展水平很不相同的实际情况。自政府获得行政立法权以来，国务院及其部门和有立法权的地方政府适应经济社会发展和行政管理的实际需要，严格按照法定权限和程序制定了大量行政法规和规章，行政立法工作取得了巨大成就。

随着行政立法的日益深入，立法领域的不断扩展，各种问题也日益凸显。如行政机关越权立法，行政立法缺乏正当法律程序，行政立法权力控制与监督不足，行政立法的科学性、民主性、公正性、公开性不够，行政立法审查及责任追究缺乏制度保障等等，从而导致行政机关立法的随意性、不公正性、不公开性。由于我国行政立法程序不完善，一些行政机关利用行政立法的机会任意扩大本部门权力、限制公民权利，随便增加人民负担，部门利益法制化。造成这些问题的核心就是行政立法缺乏公众参与，而这恰恰是行政立法的核心和精髓。只有饱含公众参与的行政立法，才具有价值，才能发挥其调整社会关系的作用。

二、行政立法公众参与征求意见中存在的问题

《立法法》第五十八条规定，行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。座谈会、论证会、听证会都是公众参与征求意见的形式，属于立法程序的一个最重要的环节。在征求意见方面，我国行政立法存在诸多问题：

（一）征求意见程序规定不完善

首先，《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》都规定了行政法规、规章草案向社会公开征求意见的内容，但是却都没有明确具体范围，行政机关的自由裁量权太大。其次，公众对行政法规、规章草案提出的意见如何提交，行政机关如何受理、处理、反馈公众提出的意见以及征求意见的时限等均未作具体规定。再次，听证会作为最有保障的征求意见方式，行政机关只是“可以采取”，且没有严格的范围、程序的规定，公众参与征求意见的权利未得到应有的确认和保障，处于一种不确定的状态。

（二）行政机关忽视公众参与征求意见的重要性

我国行政机关长期以来奉行“效率优先”，并将这种行政管理的价值选择适用于行政立法，忽视了公平正义的法律价值取向。经常会出现不进行充分的立法调查研究，为了实现领导意志而立法；为了片面追求立法进度，缩短公民参与征求意见的时间；因为听证程序严格或者以公民法律素质不高为名，拒绝开听证会或是将听证会变成“听证秀”等等。不自觉地进行“单边立法”，导致权利义务配置不平衡，部分或全部剥夺了公民的正当参与权施加于行政相对方，损害了民主立法的基本原则。

（三）公众参与征求意见的意识有待提高，广度和深度有限

我国几千年的专制历史，公众的民主意识淡薄，自古就有“饿死不作贼，气死不告状”的传统。虽然随着我国社会主义法制建设日益完善，公众法治意识不断增强，但是真正参与到立法过程中的公众少之又少。由于立法参与对专业知识、法律知识的要求较高，那些迫切需要表达诉求的弱势群体，受教育水平、经济能力所限，只能“望法兴叹”。真正积极参与立法，尤其是行政立法的，大都是社会的“精英阶层”，从而使立法异化服务于小团体的利益。就像有的学者指出的那样：“普通百姓完全外在于立法过程的结果只能是法律的异化和百姓对法律的陌生与麻木。”

三、行政立法公众参与征求意见的保障措施

要解决上述公众参与征求意见的问题，实现行政立法的公开和民主，保障社会公众的参与权，应当从以下几个方面考虑：

（一）对公众参与征求意见立法

《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》都有原则规定，亟需将这些原则细化、补充，通过立法深化保障公众参与征求意见的权利，明确向社会公开征求意见的法规、规章范围，公众参与征求意见的形式、时限及相关权利义务，行政机关接收、处理、反馈、公布公众意见的程序、相关权利义务及责任追究，征求意见方式的选择（尤其确定应当采取听证会的法规规章），座谈会、听证会、论证会的参加人员及相关程序规定等。通过立法，使公众参与征求意见方式规范、渠道畅通，是行政机关的“软义务”变成法定职责，使法规规章草案尽可能全面的反映社会各界的不同意见，最终保证行政立法公众参与征求意见的客观、公正、公开。

（二）在行政立法的准备阶段公开征求意见

立法准备，一般指在提出法案前所进行的有关立法活动，是为正式立法奠定基础的活动，是整个立法过程中的第一个环节。它的最终结果直接为进入下一阶段的立法运作过程服务，是整个立法过程的奠基石。在法治化发达的国家，法案提交立法机关或立法主体审议、表决，往往只是或主要是履行法定程序，并不能真正决定该法案能否正式成为法，因为能否成为法，在立法准备阶段就已有定夺或至少大体上已有定夺了。要充分保障公众参与行政立法，应当将征求意见发展到立法准备阶段，即向社会各界表达立法意向，收集各界的利益诉求，从而从法规规章产生阶段就能契合公众的愿望，收到事半功倍的效果。

（三）充分利用网络搭建征求意见的平台

立法民主包括立法的实质民主和形式民主。立法形式民主即“人民通过怎样的形式行使立法权并在所立之法中表达意愿和实现民权，立法者怎样在立法过程中贯注人民民主的精神和实践立法民主的思想”。形式民主是实质民主的载体，是立法民主的运作方式及外部形态，形式民主是实现立法民主的保障。立法形式民主需要通过各种手段实现，互联网络的出现为公民参与立法过程提供了方便快捷的方式。通过网络形式公开征求议案，可以使立法程序公开、透明，立法技术拥有强大的科学技术支撑，并提供最大量的立法信息。目前，全国大都城市都建立了各自的法制信息网站，并通过各自网站将一些重要的法规规章公开征求意见，呈现出很好的发展趋势。但是各地法制网站知名度有限，点击率不高，造成上网征求意见的法规规章“无人问津”。因此，应当组织各地法制网站链接，进一步完善网站版面设计，及时更新内容，并适当通过其他媒体方式进行宣传，扩大法制网站的知名度，真正成为老百姓反馈立法意见的第一平台。

（四）通过多种形式提高公众参与征求意见的信心和热情

随着我国经济体制改革和政治体制改革的逐步推进，我国的民主化进程不断加快，公民的政治热情有所提高，民主参与意识大大增强。在目前国家对公众参与征求意见没有专门立法的形势下，应当通过多种形式进一步提高公众参与的信心和热情。如对公众提出的意见采纳情况向社会公布或者书面反馈，对那些给法规规章提出建设性意见的单位和个人给予物质奖励，对多次提出建设性意见的特聘其为行政立法顾问或宣传员等，使越来越多的公众关心立法，不仅敢于拿起法律武器维权，而且通过提出立法建议的形式参与、影响立法，努力把正当的个人既得权益变成写在法律条款上的“权利”，让行政立法真正成为体现人民意志和利益的“阳光立法”。正如英国的一句格言所说的那样，“正义必须得到伸张，而且必须眼看着伸张”。

行政立法过程的公众参与征求意见，必须建立在多维视野之上，必须从观念上和体制上承认利益的多样性、价值的多元性乃至民主的多维性。要从根本上保障公众参与征求意见的权利还有很长一段路要走，而我们正在路上。

参考文献：

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2.周旺生主编，《立法研究》第三卷，法律出版社2002年版。

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