（体会：有效防控三大风险，坚决守住系统性区域性风险底线，是我们做好工作的保证。）（目标和思路：不断提高风险防范的实效性，守住不发生系统性、区域性风险的底线）

（强化基层一线的自我控制，运用“制度+科技”手段，提高风险防控能力。）

（执法、管理、廉政三大风险；内部和外部风险；执法腐败和渎职侵权）

执法风险方面更侧重于过程的控制，管理风险方面更侧重于抓基础、抓统筹和抓落实，廉政风险更侧重于问题的处置和党风廉政建设责任制推进。）

“四好”是当前和今后一个时期海关工作的总体要求。其中防好风险，是对海关工作的底线要求，是海关事业长治久安的重要保证。

一、海关是高风险部门，一直处于走私与反走私、监管与逃避监管、征税与偷逃税的前沿阵地，始终面临防范执法、管理和廉政风险、防范内部和外部风险、反腐败和防渎职侵权的严峻考验。主要表现在：

1、监管任务繁重。业务量不断增长、职能范围不断扩大与管理资源相对不足的矛盾日益突出，基层一线“一人多岗”、“一岗多责”、“加班监管”等情况普遍存在。

2、打私任务艰巨。近年来走私形势严峻，局部地区和部分商品走私活跃，大要案持续高发，执法环境错综复杂。走私违法与海关人员执法不到位、不廉洁甚至腐败密切关联。不法分子拉拢腐蚀关警员行为隐蔽、手法翻新，少数关警员深陷其中。

3、业务和管理基础薄弱。基础不扎实，制度不健全，管理粗放，不同程度地存在制度不落实、执行不到位、执法不规范和不统一等现象。少数人有法不依、执法随意，不作为、乱作为，渎职侵权风险凸显，并与以权谋私、执法腐败相交织。非执法领域违纪违法案件也逐渐增多。

4、利益冲突情事增多。做人情事、办人情案、收人情税、查人情货等问题不同程度存在；海关人员允许、纵容家属经营货代、报关业务等问题时有发生；少数领导干部违反廉洁从政规定，有的甚至违纪违法。

5、抓管理、带队伍面临新的挑战。海关队伍年龄结构年轻化，价值取向多元化，个性追求多样化，预期和现实差异化。

二、防好风险，必须着力防范执法、管理和廉政风险，防范内部和外部风险，坚决防止局部风险转化为全局性风险，决不能突破系统性、区域性风险底线。

（执法风险，来自业务制度缺陷、法手段满足不了现实需要、执法行为存在偏差等；管理风险，来自内部管理制度不健全和基础不扎实、决策出现重大失误等；廉政风险，则是在执法和管理中涉及权钱交易、贪污受贿等。）

系统性、区域性风险，事关制度性、结构性和全局性的大问题，一旦发生，就会涉及人员多、业务范围广、作业链条长，引发严重的执法腐败和渎职侵权违法犯罪，发生局部塌方和队伍成建制塌方，或者发生走私大要案，给国家造成巨大损失，动摇海关依法行政的基础，严重损害海关执法形象和公信力，影响基层执行力和队伍的纯洁性。

必须深刻认识防控系统性、区域性风险的重要性和紧迫性，增强危机感和责任感，把防控风险作为必须始终抓好的重要任务。要努力践行“四好”要求，突出强调“把好国门”是关键，是对海关工作第一位的要求，清醒认识到把好国门是最基本、最重要的职责和立足之本，无论在任何时候、任何情况下，都要看好国门。

首先，严格履行把关职能。

一是着力提高监管效能，促进进出口安全与便利。加强实际监管，完善进出境运输工具、舱单、监管场所、查验“四位一体”物流监控体系，逐步提高出口查验率和整体查获率，全面加强进出境反恐、维稳、防颠覆、防渗透、防核扩散等工作。

二是着力优化综合治税，防范偷逃漏骗。贯彻国家关税政策，落实结构性减税措施，坚持进口与出口并重，稳定出口、扩大进口；完善综合治税长效机制，强化税收监控，发挥审价、归类、原产地等优势，确保应收尽收。

三是着力加大打私力度，维护市场经济秩序。全力开展“国门之盾”行动，抓住中央重视、群众关注、社会影响较在大的层面，集中力量打击重点地区、重点渠道、重点商品的走私活动，重点打击利用瞒报伪报夹藏方式偷漏税等方式走私违法活动，重点打击毒品枪支、涉黄涉非、资源性产品出口、骗取出口退税、非设关地偷运等走私违法活动。

其次，推进管理基础、内控机制和反腐倡廉建设，落实行政执法责任制。

1、树立正确导向。提倡和鼓励研究苗头、查找隐患，增强敏感性，把问题化解在萌芽之时，控制在可控范围，通过早发现、早处置各种风险和隐患，不让小问题演变成大问题，不让个别问题演变为普遍问题，牢牢把握主动权。

2、注重关口前移。从制度设置入手，建立把关审核和审查机制，研究制定政策规定、改革措施与管理制度，必须同步设计风险防控措施，避免出现制度性、结构性和全局性的大问题。

3、强化基础工作。开展制度清理，组织清权确权，明晰部门职能、岗位职责、作业流程和操作规范，科学分解、配置权力，规范行政裁量权。

4、加强内控机制建设。逐步建立涵盖执法和非执法领域，以高风险部门、岗位和人员为主要对象，以信息化系统为支撑，包括制度规范、执行控制、职能控制、专门监督、评估处置等环环相扣的内控体系。

5、加强对权力运行的制约和监督。注重执行控制和过程控制，将内控节点指标体系融入岗位职责和作业流程，嵌入业务运行系统以及人财物管理系统，实现执法过程“有轨迹、可控制”；对暂时无法纳入系统的，采取双人作业、岗位分离、视频监控、机动核查等措施，予以制约和监督。

6、加强综合防控。统筹好内部和外部风险防控，建立内控机制与风险管理“双轮驱动、双析双控” 的风险防控运作机制。针对异常业务变动或重点执法问题，开展“由外及内”、“由事及人”的内控剖析，发现和堵塞执法漏洞。

7、落实党风廉政建设责任制，深入推进惩治和预防渎职侵权违法犯罪工作。贯彻执行《廉政准则》，开展专项整治活动，坚决纠治收受好处、以权谋私，执法不公、办事随意，效率低下、态度恶劣等不正之风。

8、落实行政执法责任制，加大过错纠正和责任追究的力度，推进依法行政。

1月12日下午，全国海关反腐倡廉工作会议在京召开。署长于广州提出“防好风险、纯洁队伍”的总体要求。

会议的主要任务是：认真贯彻落实第十七届中央纪委第七次全会精神和全国海关关长会议部署，总结2011年海关党风廉政建设和反腐败工作，分析形势，研究部署2012年工作任务。

总署党组书记、署长于广洲同志作了题为《切实防好风险 确保队伍纯洁 为改进海关监管和服务提供有力保证》的主题讲话，充分肯定了2011年海关反腐倡廉建设取得的显著成效，深刻分析阐述了当前海关防好风险、纯洁队伍工作面临的新形势、新任务、新要求，明确当前和今后一个时期海关防好风险、纯洁队伍总的要求是：以科学发展观为指导，坚决贯彻党要管党、从严治党的方针和反腐倡廉战略方针，认真落实全国海关关长会议部署，按照“四好”总体要求和“一条主线、四个同步”基本思路，坚持从严治关，着力提高防控执法、管理和廉政风险能力，有效防控系统性、区域性风险，提高反腐倡廉工作科学化、制度化和规范化水平，确保执法规范公正、管理严密高效、队伍纯洁有力，为改进海关监管和服务，完成各项工作任务提供坚强有力的纪律保证。

重点做好六个方面的工作：坚持从严治关，严明纪律，严格责任体系、监督体系和考核体系，严格教育、管理和监督干部；防好各类风险，着力建立起前期预防、中期监控、后期处置环环相扣的内部风险防控管理机制；完善体系机制，重点建立健全权力运行制约监督体系和长效工作机制；创新方法手段，综合运用“制度＋科技”的办法，提升风险防控管理整体效能；强化责任落实，按照责任内容具体化、检查考核规范化、考评指标科学化、结果运用刚性化的要求，全面落实党风廉政建设责任制；全面加强纪检监察、巡视、督察审计、警务督察等监督部门自身建设，建设一支忠诚可靠、服务人民、刚正不阿、秉公执纪的专职监督干部队伍。

总署党组成员、驻署纪检组组长胡玉敏在会上作了题为《加大惩防力度 扎实防控风险 把海关反腐倡廉建设引向深入》的工作报告，总结2011年海关党风廉政建设和反腐败工作，具体安排2012年主要任务。

总署党组全体成员以及总署机关各部门、各在京直属海关单位、各直属海关单位主要负责同志和直属海关单位党组纪检组组长（纪委书记）参加会议，中央纪委监察部、国家预防腐败局等有关部门负责同志应邀出席会议。中央纪委监察部相关媒体记者到会采访

·特稿·

关于构建海关大监管体系的几点思考

李　多　宽

3

摘　要:南京海关近年来各项改革和建设事业不断取得新的进展,但是,也存在改革的综合效益不高、职

能部门对基层的监督、指导、协调、服务作用发挥不充分、监管资源配置不尽合理、基层特别是苏南地区海关

人力资源严重紧张、一人多岗现象比较普遍、一线监管特别是对监管场所的管理存在重大隐患、对货物的实

际监管存在不到位的风险等问题。构建大监管体系需要着力推进几个“重点突破”,即:在组织体系上,理顺

明晰权责关系;在业务运行上,探索“中心制”运作方式;在管理手段上,突出风险管理中心环节作用;在监督

实现上,重在防范“两个风险”;在科技手段上,建立集约化的信息管理系统。

关键词:南京海关;“大监管”体系

关于构建大监管体系,盛署长曾明确指出,“其

实质就是以科学发展观为指导,发扬优势,解决问

题,适应需要,推进改革。”通过一段时间以来对科

学发展观特别对十七届四中全会精神的深刻学习领

会,结合着几个月在南京海关关区做的一些调研和

思考,笔者更加深刻地理解和认识到:在世情、国情、

党情发生深刻变化的形势下,面对海关工作中出现

的新情况、新问题,总署党组确定以构建大监管体系

为载体,优化海关监管和服务,解决海关管理的不适

应,对于从根本上建立让中央放心、让人民满意的海

关具有重要保障作用。

一、当前海关工作存在几个“不适应”,迫切需要构建大监管体系

构建大监管体系是海关改革发展进入新阶段的内在要求,也是海关加强队伍建设、防控“两个风险”的现实需要。一方面,在当前应对国际金融危机的特殊时期,国家加大宏观调控力度,要求海关必

须快速反应、加强一线监管,而社会各界要求海关加

快通关速度、降低通关成本的呼声更加强烈;另一方

面,传统的粗放式管理带来的资源配置矛盾越来越

突出,已经成为妨碍大监管体系建立、制约海关事业

进一步发展的障碍。

建设大监管体系,首先应当着力解决当前海关

管理过程中的一些“不适应”。当前海关工作主要

存在着以下几个方面的“不适应”:

一是业务管理多头指挥。各职能条块分割明

显,不利于资源共享和整体效能的发挥。部门分别

开发独立的分析监控系统,对上报送分析报告,对下

下达处置指令,而风险管理虽然是中心环节,但在较

长一段时间内通过错位发展寻求生存空间,既不能

对战略性风险进行总体研判,为总署领导科学决策

服务,也不能综合各部门分析监控成果,对全国海关

防控两大风险进行统一部署。上面千条线,下面一

根针。由于多头指挥,一些基层海关顾此失彼,疲于

应付,事倍功半。

二是业务运行交叉重叠。海关的基本职能被分

解为通关、监管、关税、保税、统计、政法、技术、督察

审计、稽查、缉私等多个职能部门,一些职能部门职

责定位之间存在合位和缺位现象,容易出现管理

“重叠”和管理“真空”,如一般贸易归类、审价与加

工贸易的归类、审价同属一个监管层面,却由两个部

门监管。另外一个比较突出的现象就是各项业务工

作都自成体系,都要建立覆盖海关管理全过程的作

1

3 作者单位:南京海关。

业制度,交叉重叠的现象比较突出,综合管理效能不

高,一定程度上存在职责不清、工作混乱的现象。

三是相关改革单兵突进。这些年来,根据地方

经济社会发展的需求以及海关执法的现实需求,很

多海关和部门根据自身实际,积极推进本地区、本领

域业务改革,多头争进,全面开花,虽然解决了一时

之需,但从总署到地方系统过多,而且不少改革项目

事先未经统筹规划,耗费了大量资源,增加了整合难

度,客观上造成各海关执法不统一。有的改革项目

和外挂系统甚至存在严重的执法隐患。

四是业务协调条块分割。比较突出的现象是:

海关机构横向部门设置过密,部门之间各自为阵,强

调部门利益最大化;纵向层级环节偏多,呈现典型的

“蜂窝煤”式上下贯通、横向分离趋势,增大了职能

间、关区间协调难度,不利于资源共享和整体效能的

发挥。以风险管理为例:传统的切块管理的职能配

置和管理模式,与风险管理所要求的纵向、无缝隙管

理模式发生冲突,影响了风险管理中心环节作用的

发挥,弱化了以风险管理为中心环节的协调运作机

制,造成风险管理与业务工作结合不紧密,实战应用

水平不高。部分海关片面追求风险管理的技术与方

法,未能与构建防控体系、再造业务流程、创新差别

化管理模式、优化海关管理资源配置等结合起来,风

险管理的深层次价值尚未充分显现。

五是监控制约不够健全。主要表现在:一是内

部监控缺乏有效的整合,不利于形成整体合力。当

前,对基层的监控既有业务职能的监控,也有非业务

职能的监控,监控主体不一,方式不一,要求和目的

不一,监控整体效率不高;二是对各现场执法情况缺

乏一个统一的考核监控评价体系,随意性比较大,对

海关业务的异常现象,不能采取有效的防范和预警

措施;三是管理链条不够严密,管理效能有待提升,

决策、执行、反馈、监督还没有形成闭合回路。

这些问题的出现,反映出海关工作的诸多深层

次矛盾。这些矛盾如不加以解决,将会给海关业务

工作和队伍建设带来非常负面的影响。笔者认为,

解决这些矛盾的根本方法就是署长提出来的构建全

方位、立体式的海关大监管体系。对于南京海关这

样一个点多、线长、面广、业务量大、管理资源相对不

足的海关而言,建立大监管体系更具有现实意义。

南京海关作为海关系统的业务大关,近年来各

项改革和建设事业不断取得新的进展,关区发展势

头较好。但是,也存在着一些问题,必须引起高度重

视。主要表现在:在业务改革深入推进的同时,相应

的配套措施没有同步跟进,单打一的情况比较普遍,

改革的综合效益不高;总关职能部门对基层的监督、

指导、协调、服务作用发挥不充分,部门之间职责交

叉重叠、协调不畅的问题还没有得到根本解决;监管

资源配置不尽合理,基层特别是苏南地区海关人力

资源严重紧张,一人多岗现象比较普遍,监管设备特

别是物流监控设备使用效益未得到充分发挥;一线

监管特别是对监管场所的管理存在重大隐患,对货

物的实际监管存在不到位的风险。构建海关大监管

体系,提高关区海关监管的整体效能,这是当前和今

后一个时期南京海关面临的重大课题和紧迫任务。

二、构建大监管体系需要注重把握

的几项“原则要求”

构建大监管体系是一项复杂的系统工程,既包

括横向业务职能的重组和纵向三级事权的划分,也

包括业务流程的再造和业务改革的整合,是海关现

行改革整合的延续和发展。构建适应科学发展要求

的大监管体系,涉及海关工作的方方面面,必须在海

关总署党组的统一领导下,统筹规划,稳步推进。

(一)要理顺三个方面的关系

首先,要理顺继承与创新的关系。继承是创新

的基础和前提,创新是继承基础上的突破和超越,两

者是辩证的统一。在构建大监管体系中,关键是要

自觉地把继承与创新的关系处理好,在继承中发展,

在发展中创新。在继承与创新中,要全面、准确把握

海关各项职责职能的历史渊源和发展变化,遵循海

关工作的特点和发展规律。要坚持“体制不变、机

制优化”,在不改变目前的海关三级事权管理模式

的框架下,在建立健全监管管理新机制上下功夫,以

机制建设、机制优化和机制创新为突破口,来扎实有

效地推进海关大监管体系建设。

其次,要理顺全局与部门的关系。构建大监管

体系涉及现有部门职能职责的重新界定、局部利益

的调整、以及各种资源的重新配置。我们必须处理

好全局与局部的关系,在坚持全局利益至上的基础

上,兼顾部门和局部利益。全国海关系统是一个有

机的整体,是一盘大棋局。只有全局发展快了,更强

大了,对局部的支持才会更多更有力,才能带动各个

局部持续健康地向前发展。在构建大监管体系中,

要在坚持权责一致的前提下,明晰、理顺各部门职责

职能,科学合理配置资源,从而提升海关监管的整体

2

上海海关学院学报　　2009年第4期

效能。

再次,理顺海关与社会、地方之间的关系。构建

大监管体系,要以全面优化海关监管和服务为目标

导向,不断顺应经济社会发展的要求,呼应支持地方

与社会的发展,做到同频共振、协调共进。同时,也

要向社会、向地方积极宣传海关的改革措施,加强交

流与沟通,寻求理解和支持。要坚持“拿来主义”,

学习地方政府部门的先进管理经验和管理理念,建

立起新时期海关监督管理新机制。

(二)要把握好四个原则

1. 整体推进的原则。构建大监管体系涉及海关

工作的各个方面,必须坚持规划先行、分步实施、统

筹兼顾,实现由局部改革、单项突破逐步转向综合配

套、整体推进,切实防止侧重某一个方面而疏忽另一

个方面的情况,实现海关工作的均衡发展。

2. 流程管理的原则。流程是海关业务运作的基

础,流程管理是构建大监管体系的重要理念。必须

根据国际物流业的发展趋势以及各类海关业务的特

点,进一步完善作业流程,完善事前、事中和事后相

互监督和制约,形成循环闭合的监控链条,既确保监

管链不断,又避免监管资源浪费。

3. 整合协调的原则。整合协调是构建大监管体

系的基本手段。既要整合,也要协调。必须坚持全

面协调可持续发展,协调各个方面,实现各部门、各

单位全面发展、协调运行,增强发展后劲。

4. 风险防控的原则。防控执法风险和廉政风险

是构建大监管体系题中应有之义。必须将防控“两

个风险”贯穿始终,纳入大监管体系的设计、规划、

推进、考评等各个阶段,使之覆盖到海关管理的各个

方面、各个环节,实现对执法风险和廉政风险的全面

控制。

三、构建大监管体系需要着力推进

的几个“重点突破”

构建海关大监管体系是一项综合性工程,其核

心是以有效监管为导向,以风险管理为中心环节,以

综合监管为基本模式,以形成整体功能为根本要求,

统筹配置资源,不断创新海关管理方法和管理手段,

协调推进海关各项业务改革,最终形成促进和保障

科学发展的运行机制,实现海关管理质的飞跃。在

实际操作过程中,应该找准突出问题,进一步优化机

制,做好资源整合工作。

(一)在组织体系上,理顺明晰权责关系

海关总署、直属海关、隶属海关三级行政管理层

次的设置,切实体现和维护了海关垂直管理体制,对

于海关有效履行把关服务职责起到了非常重要的作

用。但在这些年的管理和业务运行过程中,产生了

层级控制相对弱化、职责不够清楚、政出多门等问

题,在一定程度上影响了海关整体监管效能。科学

明确的权责划分是大监管体系成功建立并且顺利发

挥作用的重要基础。因此,有必要进一步明确总署、

直属海关、隶属海关三级事权划分,建立起“决策有

效、执行顺畅、监督有力”的海关组织体系。海关总

署的主要职责是对全国海关的决策指挥、职能指导

和监督检查。总署尤其需要关注海关系统性风险的

评估与控制,并进一步加强对全国海关执法规范性

的指导和监督。直属海关的主要职责是组织政策法

规在辖区内实施、对内对外协调、执法监督检查、推

动风险管理、统一辖区海关执法等,着重抓好决策实

施的组织协调和业务运行的实际监控和管理,原则

上不进行具体的业务操作。直属海关应注意理清部

门职责,减少结合部,避免多头交叉指挥和管理缺

位。隶属海关的定位是具体执行,重点加强业务执

法能力建设,着重抓好执行和情况反馈。应明确一

线工作岗位定义,按照业务量设定一线人员最低标

准,确保实际监管人员数量,建立一套保证决策指挥

指令直接到达一线执行层的制度和手段,减少中间

环节的失真走样。

(二)在业务运行上,探索“中心制”运作方式

海关现行的运作模式按传统的作业环节进行设

置,审单、接单、审价、征税、查验、放行,环环相扣,是

一种链条式管理。但随着业务量的快速增长、风险

管理理念的运用、前中后模块化运作体系和机制的

建立形成,这种传统的运作模式已不能完全适应要

求。比较好的解决方法应该是探索推行“虚拟中心

制”,即按照构建大监管体系的理念,以业务现场的

集约整合为基础,以机构流程的再造重组为途径,在

直属海关和隶属海关层面,根据业务性质,整合各类

职能和管理资源,构建起若干职能相对独立的中心。

通过管理资源在各个“虚拟中心”间的内部柔性流

动,形成中心制管理格局,最大限度地减少管理资源

损耗,确保管理资源向实际监管环节倾斜,真正实现

有效监管。在推行中,我们可以具体情况具体分析,

推行不同模式的“虚拟中心”: (1)以“职能中心化”

为特征的中心模式,即借鉴关区内外勤分离的经验

做法,探索将传统的以条线为单元的机构框架和运

3

李多宽:关于构建海关大监管体系的几点思考

作模式转变为按照海关监管作业链进行设计的模

式,通过将基层海关职能相近、相关的科室及岗位进

行相对分类和虚拟整合,进行作业流程的调整再造,

构建基层海关业务运作中心,实现业务管理的专业

化分工和管理资源的集约化配置; (2)以“场地中心

化”为特征的中心模式,即对辖区内分散、重复配置

的监管场所进行有序整合,海关相应收缩业务现场

布局,实现海关由“分兵把守”到“集中监管”,构建

区域内海关对外综合性服务中心,提供“一站式服

务”; (3)以“区域中心化”为特征的中心模式,即在

理顺辖区内各现场的功能定位、明确事权关系的基

础上,依托信息技术的支持,以区域内业务较为集中

的现场为中心,将承载相近、相关职能的作业现场向

该现场集中,形成区域内负责不同业务功能的集中

监管现场。在海关内部职能上,借鉴内外勤分离的

思路,按照业务管理的相对分工和管理资源的集约

化配置的原则,对职能相近、相关的部门、岗位进行

重组整合,构建内部运作中心,从而建立“集中审

批、分区监管”的机构框架和作业模式。

(三)在管理手段上,突出风险管理中心环节

作用

纵观海关这20年的发展,有两次意义重大的改

革:一是通关作业改革,二是风险管理改革。把风险

管理引入海关业务已经有10年的时间了,经过这么

长时间的探索和运用,风险管理对于缓解海关管理

资源相对不足、实现“管得住、通得快”、加强监督制

约等方面都具有非常重要的作用。在大监管体系当

中,必须坚持以风险管理为中心环节,风险管理应当

发挥指挥棒的作用,全面指导海关作业。一是进一

步完善以企业为单元的差别化待遇管理,促进贸易

便利化。在对企业守法状况和风险水平进行科学评

估的基础上,按照“守法便利、失信惩戒”的原则,确

定海关管理重点,进一步整合和优化参数设定、风险

布控、现场作业、下厂核查、企业稽查等各种监管资

源,建立量体裁衣、前后联动的监管模式和作业程

序。对不同守法状况和不同风险水平的企业,采取

不同的通关待遇,构建科学配套、协调一致、内外联

动的关企合作模式,营造公平、有序的通关管理秩

序。二是建立风险管理联合工作机制。由总署指定

部门牵头,打破职能界限,建立风险分析与处置跨部

门联合工作机制,汇集各部门风险分析成果,协调各

部门防控风险行动,统一指挥全国海关防控执法风

险。三是建立风险管理协调指挥中心。目前,美国、

荷兰、澳大利亚、日本等国海关都对业务决策指挥采

取了集中管理模式。我们可以在风险管理联合办公

的基础上,推动建立虚拟机构、实体运作的总署机关

风险管理协调指挥中心,逐步实现集中式的风险管

理模式。四是加快建设风险管理大系统。风险管理

大系统的主要功能是风险分析作业、风险评估、执法

监督等。近期,建议由总署指定部门牵头,对各部门

的风险分析监控系统进行总体研究,统一规划,逐步

融合,全面作用于海关各个作业环节,形成涵盖所有

管辖范围和业务系统的风险管理运作体系。

另外,在大监管体系建设当中还需要高度关注

来自海关系统以外的执法风险和廉政风险。当前,

国内外经济形势的变化、国家宏观调控政策的调整、

海关执法环境的变化等等,都会带来新的风险因素,

对海关执法产生影响。譬如说,海关的风险管理重

点掌握的是企业在进出口环节出现的问题,企业在

经营管理、社会活动等很多方面的风险我们不掌握。

因此,海关需要主动加强与其他政府管理部门的联

系沟通,共享风险信息,全面了解企业的守法状况。

此外,海关系统以外的大环境对我们的干扰越来越

多,影响越来越大,产生了不少执法风险和廉政风

险。这些风险游离在海关制度以外,海关的风险管

理也要考虑到这些不确定的风险点。

(四)在监督实现上,重在防范“两个风险”

防范执法风险和廉政风险是海关面临的长期而

艰巨的任务。其实,总署党组要求建立大监管体系,

主要目的就是重点防范海关系统所面临的业务风险

和队伍建设风险。在大监管体系当中,一是要夯实

制度基础。当前形势下,海关面对的执法情况越来

越复杂,执法压力越来越大,社会各界对海关规范统

一执法的呼声越来越高。海关必须要完善业务制

度,对现有各类规章制度进行系统梳理,统一规范业

务流程、工作标准、运行制度和程序要求,进一步规

范执法行为,提高执法水平。要切实改变当前执法

实践中各地不同程度存在着的不讲程序、拍脑袋执

法、遇有问题不研究分析、简单机械执法等现象。二

是要将风险防范与业务改革同步设计,夯实大监管

改革制度基础。现在海关各个领域的业务改革与创

新都很多,产生了一些新的风险。构建大监管体系,

需要在推进业务改革与创新的时候强调风险的防

范,需要在推进改革的同时加强监督制约制度的建

设,用制度的刚性来确保各项管理措施落到实处,切

实防范“两个风险”,保证各项业务改革不变形、不

4

上海海关学院学报　　2009年第4期

走样,做到既通得快,又管得住。三是要完善监督内

控机制。运用风险管理的理念、方法、手段,加强内

控长效机制建设,强化权力运行监控,实现内部监控

的全方位覆盖;并且要增强监督的有效性,统筹人

教、纪检、监察、督审等监督力量,构建起一线自控、

职能监控和风险、监察、督审等部门联合监督的三级

风险防控体系,形成监督合力。四是要落实行政问

责制。建立健全领导责任制,进一步强化层级管理,

形成一级抓一级、一级带一级、一级对一级负责、层

层抓落实的有效机制。

(五)在科技手段上,建立集约化的信息管理

系统

信息系统是海关业务管理的基础性手段,是建

立大监管体系、防控两大风险的重要载体。建立与

大监管体系相适应的业务运作机制,不仅要有组织

体制保障,在海关业务全面实施信息化管理的今天,

还必须建立与之相配套的集约化的信息管理系统。

目前,海关的信息化建设有两方面亟需完善:一是实

现信息的跨关区串联,为联合监管提供手段。现在,

企业的规模越来越大,辐射区域越来越广,业务活动

会跨好几个关区。在现在的作业系统当中,海关很

难掌握企业在其他关区和口岸的进出情况,信息不

能沟通和共享,不利于实现有效监管。二是需要将

各个业务监控系统整合到一个平台上,更好地发挥

综合作用。现在,海关的业务系统比较多,有些比较

重复,信息和成果难以共享,也会出现数据信息不一

致的情况。在大监管体系的建设过程中,有必要对

信息系统进行整合,或者设计建设统一的业务运行

平台,根据业务需求统一配置,为基层业务操作提供

更加有力的手段。(责任编辑　余大乐)

(上接第19页)

4. 创建统一科学的考核标准和定量与定性相结

合的考评指标体系。对各级海关风险管理专职实体

及其协作部门、人员,在风险防控体系建设、风险管

理的经济和社会效益、风险管理的协调协作等综合

绩效方面进行科学评估;根据评估结果不断改进、调

整监管模式、处置方式等风险防控运作,并制定相配

套的激励和责任机制,确保风险防控顺畅运作,风险

管理良性发展。

5. 改革和整合的可行性。以上设想,由于没有

脱离建设现代海关制度第二步发展战略的原则规

划,也没有回避条块式管理对改革的固有矛盾,不需

硬性地彻底改造现行体制;不要要对各条块的既定

编制进行较大的缩编,也不会对各条块开展风险管

理以外的业务造成较大影响,体现对条块式管理的

渐进式改革原则;符合海关现阶段风险管理改革实

践的现实需求,切中风险管理发展的阶段性目标。

结　束　语

创建区域性海关风险防控组织实体,推动风险

管理机制创新,是海关一项涉及深层次的改革。现

行条块式管理的滞障是明显的,在现阶段想一蹴而

就,从根本上解决管理上的全部问题,也不现实。但

不能因此消极地回避现行条块式管理所产生的所有

矛盾———那无异于废止改革。改革应坚定不移地渐

进,它必须与国家政治经济体制改革的发展进程相

适应,既需要本着建设和谐社会的精神分阶段地平

稳过渡,也需要改革者的胆识和敢于攻坚的勇气。

笔者坚信,按照科学发展观的指引,在各级党组织的

正确领导下,中国海关风险管理的改革与发展定将

迎来和谐美好的明天。(责任编辑　余大乐)

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李多宽:关于构建海关大监管体系的几点思考__

沁园春·雪

北国风光， 千里冰封， 万里雪飘。

望长城内外， 惟余莽莽； 大河上下， 顿失滔滔。

山舞银蛇， 原驰蜡象， 欲与天公试比高。

须晴日， 看红装素裹， 分外妖娆。

江山如此多娇， 引无数英雄竞折腰。

惜秦皇汉武， 略输文采； 唐宗宋祖， 稍逊风骚。

一代天骄， 成吉思汗， 只识弯弓射大雕。

俱往矣， 数风流人物， 还看今朝。 克

出师表

两汉：诸葛亮

　　先帝创业未半而中道崩殂，今天下三分，益州疲弊，此诚危急存亡之秋也。然侍卫之臣不懈于内，忠志之士忘身于外者，盖追先帝之殊遇，欲报之于陛下也。诚宜开张圣听，以光先帝遗德，恢弘志士之气，不宜妄自菲薄，引喻失义，以塞忠谏之路也。

　　宫中府中，俱为一体；陟罚臧否，不宜异同。若有作奸犯科及为忠善者，宜付有司论其刑赏，以昭陛下平明之理；不宜偏私，使内外异法也。

　　侍中、侍郎郭攸之、费祎、董允等，此皆良实，志虑忠纯，是以先帝简拔以遗陛下：愚以为宫中之事，事无大小，悉以咨之，然后施行，必能裨补阙漏，有所广益。

　　将军向宠，性行淑均，晓畅军事，试用于昔日，先帝称之曰“能”，是以众议举宠为督：愚以为营中之事，悉以咨之，必能使行阵和睦，优劣得所。

　　亲贤臣，远小人，此先汉所以兴隆也；亲小人，远贤臣，此后汉所以倾颓也。先帝在时，每与臣论此事，未尝不叹息痛恨于桓、灵也。侍中、尚书、长史、参军，此悉贞良死节之臣，愿陛下亲之、信之，则汉室之隆，可计日而待也。

　　臣本布衣，躬耕于南阳，苟全性命于乱世，不求闻达于诸侯。先帝不以臣卑鄙，猥自枉屈，三顾臣于草庐之中，咨臣以当世之事，由是感激，遂许先帝以驱驰。后值倾覆，受任于败军之际，奉命于危难之间，尔来二十有一年矣。

　　先帝知臣谨慎，故临崩寄臣以大事也。受命以来，夙夜忧叹，恐托付不效，以伤先帝之明；故五月渡泸，深入不毛。今南方已定，兵甲已足，当奖率三军，北定中原，庶竭驽钝，攘除奸凶，兴复汉室，还于旧都。此臣所以报先帝而忠陛下之职分也。至于斟酌损益，进尽忠言，则攸之、祎、允之任也。

　　愿陛下托臣以讨贼兴复之效，不效，则治臣之罪，以告先帝之灵。若无兴德之言，则责攸之、祎、允等之慢，以彰其咎；陛下亦宜自谋，以咨诹善道，察纳雅言，深追先帝遗诏。臣不胜受恩感激。

　　今当远离，临表涕零，不知所言。

三大风险系统性区域性风险