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为农民工建立失业保险特殊制度
口中国社科院郑秉文
在经济发展新常态下，随着劳动力市场和外部经 放”，建议改为“发放一次性失业补贴”；待遇水平可适
济环境的巨大变化，失业保险必须要应对三个趋势性 当降低，以适应短期就业农民工的失业特征，扩大参保 变化。一是失业保险基金迅速增长的趋势性变化。二 农民工受益范围，增强制度激励性，达到进一步提高农 是农民工数量快速发展的趋势性变化。三是“预防失 民工参保积极性和扩大农民工覆盖范围的目的，以期让
业和促进就业”的趋势性变化。现行《失业保险条例》 雇主的失业保险缴费完全反哺给农民工，甚至可以让失
开宗明义，失业保险制度的功能定位定义是：“为了
业保险基金为这个特殊群体做一些“转移支付”。
保障失业人员失业期间的基本生活，促进其再就业”。 为城镇灵活就业人员建立“失业保险储蓄账户” 但是，早在２００６年东部７省（市）便在中央政府指导 制度。城镇灵活就业人员没有雇主或没有稳定的雇用 下，开始进行扩大失业保险基金支出范围政策试点， 关系，没有持续的就业记录，就业和失业的状态也很 至今已有１０年之久，跨越了“十一五”“十二五”两个 难界定。因此，这个群体（含自雇者）参加失业保险是 五年规划时期，试点的主要内容是失业保险由保障生 世界各国的一个难题。
活的单一功能转变为“保障生活、预防失业和促进就
建议为这个群体单独建立“失业保险储蓄账户”， 业”相结合的“三位一体”功能，失业保险基金支出范
为鼓励职工建立账户和进行缴费，失业保险基金作为 围由此得以扩大。
配比缴费可适当对其账户进行缴费。当经济周期到来 为扶持企业发展，作为减税降费的重要举措之
并达到某个指标时，经审批同意，账户储蓄额可作为 一
，
２０１５年２月２５日，国务院常务会议确定，将失业
失业保险津贴予以提取，从而实现经济上行期（就业
保险费率从３％统一降到２％。失业保险降低费率只 状态）向下行期（失业状态）的平滑过渡、正规部门（企
是一个表象，其背后问题的关键是要进行制度改革和创 业主的缴费）向非正规部门的经济扶助，公共部门（机 新，要适应新常态。否则，失业保险基金快速增长、农民
关和事业单位的缴费）向私人部门的“转移支付”、国 工需要失业保险但游离于制度之外的怪圈将不断循环。
家失业保险制度）对社会（灵活就业群体）的政策倾 解决参保与受益的“两张皮”问题，是解决失业保 斜。为提高效率和减少行政成本，“失业保险储蓄账
险基金快速增长和适应新常态的关键。除农民工以
户”可与灵活就业人员的养老保险个人账户实行“绑
外，城镇灵活就业人员也是目前与失业保险无缘的特 定管理”和分账核算。
殊群体，专门考虑这两个群体的制度设计，是解决失业
为应届大学毕业生建立“见习岗位津贴”制度。失 保险“体外循环”、与经济周期脱节的关键。此外，在修 业保险是一项缴费型制度，其受益人应是具备资格的
订《条例》时，也可将应届大学生毕业生这个群体作为 参保人。但考虑到毕业６个月后仍未就业的大学毕业 特殊群体，有条件地纳入到失业保险覆盖范围。
生是一个特殊的临时群体，跨年度寻找合适工作的难 为农民工建立“一次性失业补贴”制度。对有明确 度加大，且有可能损伤就业信心，造成极大的生活与 的雇主并参加失业保险的农民工群体，针对其就业 心理压力，并给家庭带来经济压力，建议失业保险基 季节性强、失业与就业状态难以界定等特征，建议放 金为这个群体提供“见习岗位津贴”，发放期限不超过 宽《失业保险条例》关于“履行缴费义务满１年”的
６个月，以此作为“预防失业和促进就业”的一项特殊 规定，将缴费义务缩减到６个月；现行《失业保险条 制度安排，旨在为大学毕业生延长适应社会的缓冲时 例》规定，“失业保险金由社会保险经办机构按月发
间，为劳动力市场建设作出独特的贡献。
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