试论广西城市社会保障制度的优点及不足

[摘 要]广西的社会保障工作在近年取得了很大进步,但发展中仍存在不足之处。本文以广西城市人口的社会保障制度为研究对象，回顾了广西社会保障制度所取得的成就，并指出当前广西社会保障制度发展存在许多不足。

[关键词]广西城市人口;社会保障制度

《劳动保险条例》建立面向城市劳动者的社会保险制度。除失业保险以外,城市企业职工历史上第一次在遭受生育、老年、疾病、伤残、死亡等事件而处于生存困难时,能够享受社会保障。城市化的不断发展,人们对社会保障制度日益重视,原有的城市社会保障体系只限于具有非农业户口的城市居民,无疑把不具有非农业户口的城市人口排除在保障制度之外,当农村剩余劳动力和失地农民进入城市谋生陷入社会风险时,由于缺乏养老、失业、医疗、工伤等社会保障,使得他们的生存受到威胁,生存权和发展权难以得到保护,给城市的稳定发展也带来不利因素。因此,现阶段城市社会保障不应以户籍制度设限,扩大城市人口的范围,尽可能地把所有在城市居住、工作的人员纳入到城市社会保障制度中去。本文立足于中国国情,就广西现有城市人口社会保障进行分析和探讨。

一、合理界定城市人口,是实施城市人口社会保障制度的前提

历来对城市人口的界定,是以户籍为划分依据,以户籍标准界定城市人口,城市人口必须是非农业人员。这样界定有以下不足:一是城市人口统计口径狭小,户籍统计的城市人口少于实际的城市人口,不利于国家对经济的发展做出科学决策;二是划分非农业和农业户口是户籍管理上的内容,不应成为城市人口身份的区别,不应以此来界定城市人口。从城市人口内涵上来说,所有在城市内居住、工作的人口均是城市人口,否则就缩小了城市人口的范围,不利于维护事实上城市人口的权益;三是农业人口与非农业人口本意是职业区别,而不是身份上的差别,随着经济的发展,越来越多的农业人口进入城市工作,事实上的城市人口越来越多,如果城市人口仍限于非农业人口,把农业人口排除在外,不利于我国城市化进程。

对城市人口的界定,应排除户籍标准。户籍制度割裂了城乡人口的划分,影响了城市社会保障的扩面工作,户籍不能成为社会保障的界限,改革现行户籍制度,确保所有劳动者依法享受社会保障的权利。本文界定的城市人口是指城市行政管辖区域内(含市辖区、县)的所有常住人口,原来非管辖区域内的人口,只要在所在城市有永久居住意愿并居住、工作达到一定年限的,经有关部门登记,可视为城市人口。这样界定主要是按照城市行政区域范围和居住、工作有一定年限经登记为标准,其优点在于,摆脱了户籍制度的束缚,非农业户口和农业户口人员可以一并统计,明确了划分城市人口的行政地域范围,在规定的地域范围内的人口一并统计,有利于扩大城市人口的范围,推进城市化进程,促进城乡协调发展,同时有利于维护所有城市人口的社会保障权益,城市社会保障制度的“普遍性”特征更为突出。因此,新型的城市人口社会保障制度,不应以户籍设限,局限于狭小非农业人口范围,尽可能地扩及到城市行政区域范围内的全部人口。

二、广西社会保障制度所取得的成就

近年来,广西按照党中央、国务院的部署推进社会保障体系的建立和完善,使劳动保障的各项工作取得了一定成效,已初步形成一个独立于企事业单位之外、资金来源多元化、管理服务社会化的社会保障体系,初步建立基本养老保险制度、失业保险制度、医疗保险体系以及社会保险基金监管体系。

(一) 社会保险覆盖范围继续扩大

《2004年广西劳动和社会保障事业发展统计公报》,到2004年底,全区参加城镇企业职工基本养老保险人数279.31万人,参加失业保险人数226.37万人,参加城镇基本医疗保险人数272.2万人,参加工伤保险的职工133.53万人,参加生育保险的职工134.76万人,分别比上年末增加14.51万人、7.3万人、37.16万人、13.2万人、23.69万人。基本养老保险基金征缴收入48.87亿元(含清理回收企业历年欠费2.32亿元),征缴率95.24%,基本养老保险基金支出49.75亿元;失业保险覆盖率72.9%,领取失业保险金人数15.3万人,比上年末增加1.5万人,失业保险基金收入5.6亿元;医疗保险基金收入21.65亿元,工伤保险基金收入1.51亿元。有0.32万人享受了工伤保险待遇,生育保险基金收入0.92亿元,有1.62万名职工享受了生育保险待遇。基本医疗保险已覆盖城镇多数用人单位及职工,国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障三条保障线不断完善,五项保险完成了扩面目标任务。[1]

(二)再就业工作取得一定成效

2004年末,城镇就业人员(含农村进城就业人员) 727万人,比上年末增加71万人。其中,城镇单位就业人员276.2万人,城镇私营企业和个体经济组织就业人员127.6万人,比上年末增加14.2万人。在城镇单位就业人员中,在岗职工人数为260.8万人,比上年末增加5万人。全年城镇新增就业22.52万人,比预期目标多4.52万人。城镇登记失业人数17.85万人,城镇登记失业率4.1%,低于年度控制数0.6个百分点。再就业扶持政策得到进一步落实,享受再就业扶持政策的人数增加,免费职业介绍和职业培训取得新进展, 2004年,全区为16.8万失业人员提供免费职业介绍,为8.6万失业人员提供免费职业培训。[2]

(三)医疗保险体系初步建立

广西有关部门把政策完善、建立健全医疗保障体系作为基本医疗保险制度改革的重点来抓,逐步建立起了基本医疗保险统帐结合、单建统筹基金、住院医疗保险等不同制度,以公务员医疗补助、大额医疗费用补助、企业补充医疗保险为补充的多层次医疗保障体系基本建立。目前,全区已有53个统筹地区实施了公务员医疗补助政策,有92个统筹地区实施了大额医疗费用补助办法,有65个统筹地区出台了企业补充医疗保险政策,非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员参加医疗保险逐步推开。

(四)失业保险工作成效显著

2004年,自治区政府新发布《失业保险办法》,扩大了覆盖范围,使更多的企业职工受益,体现了权利和义务相对应原则,更大限度保护了职工的权益,规范了基金管理,确保基金更安全。我区失业保险参保人数226.37万人,比2003年增加7.3万人,增幅3.3%,居全国第八位;失业保险费收入5.1亿元,比2003年增加1亿元,增幅24. 7%,居全国第二位;失业保险人均缴费为19.5元,同比增幅23.3%,居全国第四位。同时,失业保险金标准作了两次调整,从原来的人均发放水平250元/月提高到303元/月,提高了21%,失业保险待遇水平提高,改善了失业人员的基本生活。[1]

(五)劳动保障法制建设取得新进展

2004年,自治区人民政府颁布实施了《失业保险办法》,全面推进失业保险制度,进一步规范失业保险工作。为结合《行政许可法》的贯彻实施,各级劳动保障部门积极开展劳动保障规章及规范性文件的清理工作,劳动保障厅通过自治区人民政府公布修改了《广西壮族自治区实施<全民所有制企业招用农民合同制工人的规定>细则》等3件劳动保障规章,废止了20件劳动保障规范性文件,完善了相应法律审核、行政执法监督工作制度,进一步提高了依法行政的能力。

三、当前广西社会保障制度发展中的不足之处

尽管近年来,广西社会保障工作取得了很大进步,不少方面取得了较好的成绩,但发展中仍存在不足之处。

(一)覆盖面仍然偏窄,仅限于具有非农业户口的城市居民

2004年,广西建制市21个,其中地级市有14个,全区总人口为4857多万人,城市总人口1535.13万人,占全区总人口的31.6%,城市非农业人口497万人,仅占城市人口的32.4%。可见,如果城市社会保障制度仅限于非农业人口人员,无论如何其范围也是比较狭窄的。第一,事业单位、国有和集体企业覆盖面相对较广,社会保障多是覆盖企、事业单位的正式职工,参保率达90%以上;而私营企业及个体户参保率过低,一般只占30%左右,非正式职工较少纳入社会保障。第二,参加社会保障的人员主要是具有非农业户口的城镇居民,把农业人口排除在社会保障制度之外,大多进城务工的农业人口,甚至已在城市永久居住、工作的人员,也无法纳入到城市社会保障中去,使新兴城市人口享受不到任何保障待遇。

(二)社会保障水平不高,保障力度较弱

广西经济发展水平低,产业结构仍不平衡,财政支付水平低,这些不利因素制约了社会保障制度发展。从经济结构上来看, 2004年,广西三次产业的比例为24: 39: 37,全国为15.2: 53: 31.8,可见广西的第一产业比例偏高,工业化程度低,属于农业大省。从人均GDP来看, 2003年,广西的人均GDP为5099元,相当于全国人均GDP的62.3%,只有广东的34%,全国排名为第29位。由于经济发展落后,财政投入到社会保障的资金少,养老保险资金缺口较大,社会救助上资金投入明显不足。2002年我区人均财政收入和支出分别是634.6元和868.9元,只有全国水平的43%和50.6%,不少市县财政收支更加困难,大部分财政只能用于支付工资,基本上无力加大对社会保障投入,如2002年,广西社会保障补助支出19.7亿元,人均40元,只有全国人均的53%,社会福利和救助支出8.7多元,人均18元,远低于全国水平。从社会保障几个重要项目来看,我区社会保障水平总体偏低,保障力度较弱。[1]

(三)社会保险基金筹措困难,资金支付压力大

社会保险费的征缴是社会保险制度存在和发展的基础,近年来社会保险基金筹措有了一定提高,但还有不少企业欠费严重,不少地市出现社会保险基金收不抵支的局面。据统计,单就养老金而言,全国累计欠费达500亿元。2005年初,劳动和社会保障部向国务院递交了一份关于养老金缺口的报告,指出“养老金缺口达2.5万亿元,部分地区养老保险费一直处于‘收不抵支’状态,并预测,未来30年中国养老金缺口高达6万亿元”,[3]我区面临同样的问题。社会保险费征缴难的原因主要有:“一是企业效益不佳,缴费困难;二是一些企业着眼于眼前利益,拖欠缴费或瞒报工资总额;三是社会统筹基金占用个人账户基金,直接影响了个人账户的积累,致使个人缴费缺乏激励机制。”[4]这表现出来就是社会保障扩面难,资金筹措困难。由于对不缴纳社会保险费的行为难以规制,对社会保障基金的使用、支付、运营缺少有效的监督,造成基金浪费现象严重,社会保障的基金缺口越来越大。如2002年,广西共筹集社会保险金63.9亿元,其中养老保险资金为48.89亿元,而工伤、失业、生育保险筹集的资金合计不足8亿元,难以满足需要。以养老保险为例,如扣除财政补助因素,收支缺口逐年增大, 2001年缺口3亿多元, 2001年缺口7亿多元, 2003年缺口达8亿元,养老保险基金收不抵支的市达12个,收支矛盾日益突出。[5]

(四)社会保障法制不健全,管理效率低

社会保障管理体制是从1951年开始的,社会保障管理主体涉及多个部门,多头管理,条块分割效率低下等特点。虽历经数十年,但社会保障法制不健全,管理水平低,仍有一些不足之处,主要表现为:一是社会保险立法滞后。国家本应制定一部社会保险基本法来调整社会保险法律关系,自1994年开始研究起草社会保险法,至今未能出台。主要靠国务院有关条例、部门规章、管理办法、通知等法律形式来调整社会保障法律关系,存在明显的不足;二是管理方法单一,手段落后。目前大量采用行政管理方法,而忽视了法律的手段,社会保障管理体制中,管理部门决策、管理、执行、服务职能不清,机构重叠,条块分割,各自为政,社会保险经办机构服务意识差,工作被动,影响了社会保障事业的健康发展;三是管理服务工作不到位。在社会保障管理中目标与任务层次不高,如医疗保险中,重医疗、轻预防;失业保险中,多是简单地发放失业保险金,而忽视对失业人员的就业培训和职业介绍,没有较好地把享受失业保险待遇与再就业结合;工伤保险中,注重工伤保险的发放,而忽视工伤预防与职业康复。

江泽民同志在十六大报告中指出 :“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系 ,是社会稳定和国家长治久安的重要保证。”而建立与健全法规是保证社会保障制度建立和实施的重要条件。社会保障中的原则与方针、管理和协调、权利与义务、范围与标准、资金来源和运用等环节，都必须有政策和法规加以规范和控制。广西社会保障体制的建设关键在于立足本地实际，把过去零散的、行之有效的、成熟的规定加以系统化，制定出实施办法和细则，用法律和法规的形式固定下来，在经济还不发达的前提下逐步形成切合实际、行之有效、符合现代理念的的社会保障法制体系——这当然是个难题，但又何尝不是一次检验广西各级政府执政能力的一次机会。

参考文献

[1] 陈佳贵.中国社会保障报告[M] .社会科学文献出版社, 2001.58~67.

[2]　广西壮族自治区劳动和社会保障厅资料

[3] 李 铁.农民工已是城区人[N].人民日报, 2005.02 18.

[4] 杨 琳.养老金缺口三十年难以化解[J].瞭望,2005,

[5] 袁志刚.流动人口与社会保障[OB/OL].人民网,2005.01 11.

广西社会保障制度