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发布时间：2024-05-02 00:02:26
●群言堂 ２０１４年第４期 我国地方政府债务风险的防范与对策研究 。广西生态工程职业技术学院巩鑫 摘要：地方债务是把“双刃剑”，地方债在增加就业、改善民生、促进社会经济的发展方面起到了积极的作用，但 是地方债务规模的不断增加，债务风险剧增，开始威胁国家金融体系的稳健运行和社会的稳定。我国地方政府债务缺乏 统一的管理体系，监管缺失，使得地方债务的管理处于一种无政府的状态。因此，建立统一的债务管理机构和多层次、 立体的债务监督机制，完善地方债务信息披露制度和债务风险预警机制，防范和化解债务风险，刻不容缓。 关键词：地方债风险防范债务风险 中图分类号：Ｆ８１２．５ 近年来，各级地方政府为了促进地方经济的发 本维持了以前旧体制划分的状态，地方甚至要承受 展，纷纷进行大规模的投资，建设性融资需求迅速 增长。为了弥补地方财力的不足，地方政府开始举 债，形成了规模庞大的地方债务。地方债务在应对 金融危机、增加就业、改善民生、促进社会经济的 发展方面起到了积极的作用，但是随着地方债务规 模的不断增加，债务风险剧增，地方债务开始威胁 国家金融体系的稳健运行。根据审计署２０１０年审计 调查结果显示，截至２０１０年底地方政府债务余额为 更多的事权。同时，转移支付制度仍不完善，分配 不合理、总额又不足。转移支付无法满足地方正常 运转的需要，导致各级政府的财政收支缺口越来越 大，因而只能通过发行债务来弥补财政缺口。 （二）经济政策原因 改革开放以来，国家的工作重心开始转移到以 经济建设为中心。地方政府在有限的财力基础上， 承担着过重的经济发展任务，加之近年来各项改革 ｌＯ．７万亿元。而２０１３年在社科院举办的地方政府信 用评级研讨会上，社科院金融研究所研究员刘煜辉 估计，目前地方债务“黑洞”已经突破２０万亿元， 地方政府债务规模急剧增加。随着欧元区债务危机 力度不断加大，要求地方政府经济建设投入资金不 断增加，这使得地方财政捉襟见肘。２００８年，为了 应对金融危机对中国经济的影响，我国实行了宽松 的货币政策和积极的财政政策，中央出台了４万亿 投资计划，刺激经济发展。在这４万亿资金中，中 央政府只承担其中的１．１８万亿元，其他将近３万亿 元要靠地方政府和社会资本来承担。另外，近年的 结构性减税，使地方政府财政收入在一定程度上有 所减少。比如国家农业税的取消以及２００９年增值税 的集中爆发，地方政府债务风险引起了社会的广泛 关注。２０１３年ｌ２月１３日，中央经济工作会议明确 提出着力防范债务风险，要把控制和化解地方政府 性债务风险作为经济工作的重要任务。 一、地方政府债务形成的原因 地方政府债务的形成主要有财税体制上的原因 和经济政策方面的原因。 （一）财税体制原因 转型（由生产型增值税转变成消费型增值税）。 二、地方政府债务管理中存在的问题 （一）地方政府债务缺乏完善的管理体系 １．地方政府债务风险管理缺失，偿还机制不 健全 “分税制”改革，使地方政府和中央政府之间 的财权和事权不对称，在税收收入划分上，地方财 源大幅度收归中央。“分税制”将增值税的７５％及 一我国地方政府尤其是县乡政府债务风险意识不 强，在债券的发行和使用上没有明确的规划，很多 都是从官员的政绩角度出发搞“形象工程”、“政绩 些税源比较广的税种划给中央，而地方政府主要 享有一些小税种，地方税收收入占地方财政收入的 比重偏低，并且逐年下降。但是在事权划分上，基 ・工程”，造成债务资金投资效率低下。地方政府尤其 ４４． ２０１４年第４期 是基层政府没有债务风险管理意识，风险管理严重 缺位。很多地方政府只是想办法筹集资金，至于地 方财政的承受能力以及如何具体使用则很少考虑， 并且偿债机制也不健全。若债务到期不能偿还时， 有的地方政府从其他支出中抽出一部分资金用于债 ●群言堂 务，而隐性的或有负债并没有纳入会计报表之中， 而恰恰是这部分债务隐藏着巨大的财政风险。另外， 地方政府的一些预算信息和数据还被列入保密的范 围内，自然使得地方政府债务的信息披露不透明、 不清晰。 务偿还，挪用专项资金的现象也经常发生，或者举 新债还旧债，这些都将加大债务风险。还有不少地 ３．缺乏有效的风险预警系统 由于我国地方政府债务中或有负债比重较大、 种类较多，地方债务的真实规模无法准确掌握，使 得债务依存度、债务负担率等国际公认的指标难以 发挥有效的作用，无法建立统一的债务风险评估预 方官员产生了扭曲的负债观，选择把这届政府的债 务留给下届政府还，甚至认为，钱不是他个人借的， 是国家借的，为国家的经济建设服务，银行同样也 是国家的，所以还钱不还钱都一样。 ２．缺乏统一的债务管理机构，债务分散管理、 多头管理 目前，我国地方政府债务缺乏统一的管理机构， 管理办法比较单一。管理机构的缺失导致地方债务 在筹资规模、筹资方式、资金用途、偿债能力等方 面缺乏有效的管理。很多政府职能部门都会涉及地 方债务活动，债务处于分散管理、多头管理的状况， 造成了地方债务的借款和还款分离，权利和义务分 离。地方政府融资平台发行债务需要发改委审批， 金融办负责资金的筹集。但是到了偿债的时候，金 融办只是政府的一个部门，根本没有钱偿还，最后 还是需要财政还款。由于地方政府举债的审批、筹 资、还款部门的相互分离，导致债务审批、筹资等 部门没有考虑地方财政的承受能力，盲目举债，认 为筹集的资金越多越好，客观上加速了地方债务规 模的迅速扩张。 （－－）地方政府债务缺乏有效的监督体系 １．政府监管缺失，地方政府债务没有纳入地方 财政预算 在我国，地方政府债务长期独立于财政预算之 外，没有纳入地方财政预算管理，因此上级政府、 同级人大和社会公众对地方政府债务的举债规模、 资金使用方向等方面缺乏详细的了解，对地方政府 债务的监督没有起到应有的作用。地方政府债务不 在财政预算中反映，就意味着下一周期政府没有安 排偿还债务的支出。所以一旦地方政府领导换届， 出现新任领导不管前任旧债的现象也就不足为奇了。 ２．地方债务透明度低，信息披露制度不完善 我国现行政府会计制度是以收付实现制为基础 的，收付实现制以款项是否收付为确认标准，以此 来判断是否是本期的收入和费用。这种会计处理制 度使得政府会计记录和报告的信息只有直接显性债 警体系。风险预警系统的缺失，削弱了中央政府对 地方政府债务风险的控制，在一定程度上加剧了债 务规模的扩大。 三、防范地方政府债务危机的对策 通过以上分析可以看出，我国地方政府债务问 题是社会经济转型过程中诸多矛盾的集中体现，防 范地方政府债务危机，对于建设社会主义和谐社会 具有重要意义。因此，采取措施，防范和化解债务 风险势在必行。 （一）规范债务管理体系，建立统一的债务管 理机构 地方政府债务的规模与地方财政状况息息相关， 财政部门是地方债务的直接担保者和最后归还者， 因此，必须强化财政在地方政府债务管理中的主体 地位。可以由地方财政部门和发改委成立专门的债 务管理机构，全面负责债务的审批、债务资金的划 拨以及资金使用过程中的管理。 申请举借政府债务的单位，应当向专门的债务 管理机构提供经本单位主管部门审核后的政府债务 借款申请书，在该申请书中应该明确包括借款单位 的财务情况说明书、债务资金用途、项目可行性研 究报告、偿还债务的措施以及抵御风险的措施等内 容。债务管理机构对借款单位的财务状况、经营状 况进行审核，并对申请投资的项目进行考察、论证， 看该项目是否符合国家政策，如果是国家明令禁止 的项目，坚决不予批准。对专业性较强的项目。可 委托社会中介机构评审，避免由于举债不慎而带来 的债务风险，确保政府债务资金投放的安全性。 在项目实施过程中，借款单位应当按照项目进 度，在债务资金限额内申请资金支付，并及时向地 方债务管理机构提供供货合同（或工程建设合同）、 采购发票、运费单、工程进度报告等资料，以便债 务管理机构进行审核。如果借款单位擅自改变资金 ・４５・
●群言堂 用途，或者出现违反资金的使用规定的情况，债务 管理机构要及时停拨项目资金，并责成借款单位 改正。 （－－）建立多层次、立体的约束监督机制 地方债务的监督需要社会各个方面的共同关心 和重视．应建立一个由地方同级人大、地方债务管 理机构和社会公众三位一体的多层次的、立体的约 束监督机制。地方同级人大对地方政府举债项目的 规模、资金用途等方面享有否决权和监督权，对于 同国家政策不相符，单纯追求政绩的“面子工程”、 “政绩工程”可一票否决，这是杜绝盲目举债、违 规举债的重要保障；地方债务管理机构享有二次审 批权、债务资金的划拨权以及资金使用过程中的管 理权。凡是没有经过人大批准的项目，坚决不予审 批。同时加强资金使用过程中的管理，一旦借款单 位违反规定使用债务资金，债务管理机构立即停止 资金划拨，情况特别严重的，可向人大或人大常委 会报告。在地方债务的监督上，还应发挥社会公众 的力量。社会审计的独立性强，在审计财务报表和 内部控制等方面有着独特的优势。所以，地方债务 必须接受社会审计的审核，并定期向社会公布审计 报告。 （三）完善地方政府债务信息披露制度 债务信息披露就是指政府有关部门应定期对外 公开债务信息，使相关部门和社会公众及时充分地 了解债务情况，提高信息的透明度。地方政府债务 信息披露应当满足债务管理部门、地方人大、审计 部门和社会公众等信息使用者的需求，全面披露债 务的规模、项目的进展程度、项目的收入、投资报 酬率、现金流量、可能面临的风险等信息。信息披 露可以从两个方面进行：一是将地方政府债务纳入 财政预算，使地方债务可以更好地接受上级政府和 同级人大的监督；二是将债务编入政府财务报表， 政府财务报表不仅反映显性债务，还要包括隐性的 或有负债。通过对债务信息的确认、记录和报告， 可以使地方政府决策者对债务有一个清晰的了解， 更好地防止地方政府债务恶性膨胀。除了披露财务 信息外，还应加强非财务信息的披露，包括会计政 策、担保、承诺，可能面临的风险等信息，提高信 息的相关性。 （四）建立地方政府债务风险预警系统 为了提高地方政府债务管理的质量，防范和化 ・４６・ ２０１４年第４期 解风险，应该迅速建立地方政府债务风险预警系统。 地方政府债务风险预警系统是通过对地方财政收支 活动进行监控，运用一系列的预警指标，达到风险 预警的效果。风险预警系统指标的选择要考虑经济 发展水平和财政承受能力。国际上，地方政府的债 务评估指标比较多，通常有债务负担率、赤字率、 债务依存度、地方债务偿债率与财政集中度之间的 弹性系数、偿债率等指标。由于每个国家的国情不 同，特别是一些以ＧＤＰ为衡量基数的指标，由于各 国财政收入占ＧＤＰ比重存在明显差异，一味照搬国 际经验，往往不能合理地反映风险值。因此，比较 有效的办法是国家集中债务管理的专家，采用德尔 菲法或者实证分析方法，确定适合我国国情的一些 预警指标，并给出指标权重以及预警界限等公认标 准，更好地指导地方政府债务管理。 （五）建立地方政府偿债基金制度 为了稳步推进现有债务清理工作，防范因为偿 债影响地方预算正常运行，增强地方政府抵御风险 的能力，可以建立地方政府偿债基金制度。偿债基 金每年从财政结余、债务项目收益中按一定比例提 取，也可以按固定金额提取，当偿债基金达到政府 债务总额的一定比例后，可以不再提取。偿债基金 专门用来偿还地方政府债务。财政偿债基金是保证 财政稳定和地方政府信誉的重要举措。偿债基金是 地方政府财政的一个“储水池”，在财政发生债务 支付困难时，可以拿出部分资金帮助政府度过债务 危机，在财政相对充裕的时候再把这部分资金补充 回来。由此可见，偿债基金对于稳定地方财政，缓 解地方财政短期内所面临的支付压力具有重要的 作用。 参考文献： １．尹启华．地方债务市场化的现实困境与路径选择［Ｊ］． 商业时代，２０１２（３６）． ２．王丽英，胡尹燕．我国推进地方债自主发行问题研究 ［Ｊ］．现代财经，２０１２（５）． ３．孙婧．我国地方政府债务现状、问题及对策［Ｊ］．会计 之友，２０１３（３）． ４．刘颖．地方政府投融资平台与地方政府债务［Ｊ］．经济 研究参考，２０ｔ０（４７）． ５．于海峰，崔迪．防范与化解地方政府债务风险问题研究 ［Ｊ］．财政研究，２０１０（６）． 收稿日期：２０１４—０３—０７ 责任编辑：姜洪云
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