公路行业机制体制改革

8.1行政管理体系现状与思考

南昌市“十二五”期间，道路建设快速发展，路网规划布局更加科学，通道容量进一步提升，尤其是国省干线公路网络，现已基本形成了“六纵四横”的网络布局，极大地提高城市交通通行能力。城市内部的道路也在逐步提高等级和加大密度，已初步形成了比较清晰的城市道路系统。市政道路等其它规划建设进展快，穿越市中心的国道需改线调整，故“六纵四横”普通国省干线公路需不断调整优化。由于历史遗留及路网调整等原因，南昌市公路小修和养护工程市场准入机制还不够完善，管养国省道沿线环境复杂，机械化程度相对较低。有些路段还存在交叉管理现象，市公路局及地方交通部门均承担了部分国省干线公路的管养。这种管理模式存在严重缺陷，既无法充分发挥地方交通部门和公路部门各自的管理优势，更不能有效配置和使用管理资源，公路管养责任不易明确，国省干线公路管养水平也不均衡，严重影响干线公路的管理效能。

2015年初，交通运输部《关于全面深化交通运输改革的意见》（简称《意见》）正式出台。《意见》提出，到2020年，在交通运输重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，交通运输体制机制更加完善，发展质量和服务水平显著提升，支撑和保障国民经济、社会发展、民生改善能力显著增强，形成更加成熟规范、运行有效的交通运输制度体系。推进货运“一单制”、客运“一票制”、信息服务“一站式”，深化大部制改革，提速大交通；运输市场主体和从业人员施行“黑名单”制度，建立负面清单，完善交通运输现代市场体系；精简交通运输行政审批，加快转变政府职能 加强事中事后监管； 探索建立稳定的资金保障机制，深化投融资体制改革 引导社会资本参交通运输建设；政府投资的收费公路实行收支两条线，大胆破冰，深化公路管理体制改革。

“十二五”期间，为贯彻落实《中共中央\国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号）精神，南昌市按照省、市政府关于事业单位改革工作要求，全面落实“五年内在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成”的部署，根据市局《关于南昌市公路桥梁工程处、南昌市公路勘察设计院管理激励机制改革指导意见》精神，遵循打破事业单位管理模式与企业运营管理模式之间壁垒的原则，南昌市公路勘察设计院秉承创新经营管理模式是企业发展壮大永恒主题的理念，力求通过经营管理机制的改革创新，形成新的动力源，激发全院职工的积极性和创造性，使设计院做大做强。为设计院持续、健康、快速发展，确保改革任务顺利完成，推出了体制相关改革措施。于“十二五”末完成了设计院的改革工作，使之成为合格的市场主体。

针对南昌市实际情况，“十三五”期间应着力推进公路行业体制改革，按照统一、精简、效能的原则，归并整合相同或相近职能，避免和减少职责交叉，逐步实现公路管理职能的优化配置。应加强对公路行业体制和机制改革的相关研究工作，通过研究逐步统一各级公路管理机构的思想，提高各利益相关方对改革必要性和必然性的认识水平，明确改革的方向，提出切实可行的改革方案和改革步骤，从而顺利稳步推进各项体制和机制改革，以便既能保证改革的平稳过渡，又能有利于促进行业的长远健康发展。

为适应“十三五”期间区域经济社会发展的需要，南昌市还将加快推动国省道与城市道路网的“双网”融合，推动公路与城市道路在规划层面的高效对接，实现一体化规划、建设；完善公路在城市路段的技术标准体系，打破现有行业标准的过度制约，建立公路与城建部门的协作机制，明确相关事权，建立责权统一的管理体系，打造区域一体化道路网络，为促进区域长远发展打下坚实基础。

8.2公路管理事权改革建议

南昌市“十三五”期间为加强国省干线公路的管养，理顺管理体制，加快财权、事权的改革统一，提高公路管理体制的运行效率。“十三五”期间，普通国省干线公路应理顺养护管理体制机制不顺问题，建立事权和责任相适应的公路管理制度，建立“国道国管、省道省管、农村公路县管”的公路养护分级管理体系。推动养护市场化、养护专业化，促进普通国省干线公路建设、养护、管理协调发展。

“十三五”期，南昌市将加大道班资金投入，积极通过专业培训和引进人才等方式，提高养护队伍专业素养，加大养护市场化改革力度，开展养护市场化试点，积累经验，逐步全面推进养护市场化。（1）对于季节性、规模化、专业性较强的小修工程，优先考虑推进市场化。（2）对于路面保洁等常态化简易作业，逐步推进市场化进程。按照江西省公路管理局养护中心规划文件要求，逐步明确和分化各公路管养部门职责：市级养护中心主要负责公路大中修、应急和服务工作；县（区）养护中心主要负责公路中修及县域范围内应急处治任务；现有养护道班负责路面保洁、日常巡视等常态化简易作业；小修养护工程逐步实施合同承包制度，推进市场化进程。至“十三五”期末，国省道干线公路中小修基本实现市场化。

8.3公路投融资体制现状与思考

8.3.1普通公路投融资现状

1、中央和省支持普通公路发展的政策文件

为深入贯彻落实党的十八届三中、四中全会和省委十三届及市委七届七次、八次、九次、十次全会精神，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，加快形成投资主体自主决策、政府调控有力有效、融资方式丰富多元、市场环境公平开放的投融资体制机制，增强南昌市投融资的内生动力和长远后劲，国家发展改革委、财政部、交通运输部发布了《关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展的若干意见》（国发〔2011〕22号），江西省出台了《江西省公路条例》，江西省政府办公厅下发了《关于进一步加强“十二五”后两年普通国省干线公路建设与养护管理工作的通知》，省交通运输厅出台了《关于进一步加快“十二五”后两年全省普通国省干线公路养护大中修、危桥改造、升级改造实施步伐的通知》规定等文件，都以各种方式支持普通公路发展，鼓励积极拓宽融资渠道。探索推广政府与社会资本合作等模式。

2、南昌市普通公路投融资的实际做法

南昌市近年投融资的主要来源是地方（市、县、乡）各级财政资金和由省财政在成品油价格和税费改革转移支付分成资金按省厅7南昌市3的比例支付给南昌市财政，市财政再拨付给我局。大中修经费则由市局每年拿出5000万元进入省公路局融资平台，省公路局按照1比2的比例下达我局每年大中修工程项目计划，由于我局地处省会城市，公路建设环境和建设成本相对较高，当前大中修经费存在缺口2亿左右，尽管如此我局还是积极争取多方支持，与地方政府协商工程建设不足资金，保证公路建、管、养各项任务的顺利完成。

8.3.2当前存在的问题和思考

“十三五”期间各县区对公路建设虽然积极性较高，但资金的筹措仍然是最大的障碍。目前南昌市公路建设力度和建设步伐较快，相应的建设资金的投入也较大。南昌市公路系统建设资金来源除了省补以外，主要利用地方投融资平台、市级财政等渠道筹措，面临历史债务负担大，筹融资渠道单一，能力较弱等问题，导致目前建设投融资压力大，地方配套难。同时随着大量干线公路建成通车，养护内涵和质量要求不断提高，养护资金短缺的问题日益凸显。国省干线养护仅依靠省级补助资金，缺乏相应配套，使得部分道路养护和维修的滞后成为阻碍经济发展的瓶颈。

国内外经济形势的发展变化，使得原本存在的普通公路的资金难题雪上加霜。结构性减税政策缩减普通公路专用资金来源。改革以后，原本用于质押贷款的交通费收入下降，导致普通公路建设失去了以此作为质押融资以及贷款的基础。如果不建立新的普通公路融资机制，只靠包括车购税和燃油税在内的公路建设的财政性资金的分配，远远不能满足普通公路建设和维护的资金需求。想要改变这种现状，必须对公路的投融资体制进行改革。

南昌市“十三五”期间将积极学习借鉴安徽省交通运输部门在普通国省道建设发展的探索，深化改革、大胆实践、不断探索、全面推进、落实宗旨，初步构建“省市共建、以市为主”的国省道投融资新模式，探索搭建“以公共财政投入为主、多渠道破解资金难题”的国省道融资新平台，积极借鉴“前期准备、集中调度、责任落实、督查考核、要素支撑”的“五步联动”工作新机制经验。

8.4公路投融资体制改进措施与改革政策建议

针对南昌市的实际情况，“十三五”期间，对公路投融资方面的问题提出以下措施与建议。

（1）“十三五”期间建设项目中，在现有的融资渠道的基础上，积极拓宽融资渠道、着力破解资金难题。一是落实好现有资金政策，积极向当地政府争取资金和政策，加大对普通国省干线公路建设养护的财政投入力度。

（2）依法出让公路设施建设经营权，积极试点PPP模式。按照《公路法》和《收费条例》规定，广告经营权、服务设施经营权，可进行出让。例如服务区的建设可以承包给企业，给予其约定的经营时间，在期满后，转交给公路局

（3）通过建设宣传的渠道，沟通热爱家乡建设、有意向捐资建设的企业或者其他组织、个人，积极筹集社会捐款。

（4）建议调整现有燃油税转移支付分配规则。“十二五”期间以来燃油税转移支付数与交通量增长、养护里程增长不匹配，导致日常小修保养和管理无法正常运转。建议按照管养公路里程、公路技术等级、交通量等因素，重新确定分配各设区市的燃油税转移支付比例。

8.4.1完善省对普通公路建设的支持体系

1、完善补助办法，落实补助资金

公路管理局作为落实南昌市“十三五”普通国省道建设项目的责任主体，负责重点任务的开展，从项目设置到项目施工、建设、管理、养护等进行全权负责。对于在“十三五”期间决心推动的重点项目分类补助，重点引导地方积极性弱的项目；对于地方政府积极性强的项目，以地方建设为主，省里以项目库动态管理的形式，提供政策性补助引导。针对补助资金落实困难这种情况，可通过争取更高的省级补助的标准，提升地方政府建设的积极性。以省补资金来发挥杠杆作用，撬动地方资金配合落实到位，建立资金落实的考核机制，提高建设资金的落实程度，确保公路建设的持续性。

2、建立激励机制

南昌市“十三五”期间将建立完善的普通国省道建设绩效考核制度，确保有关规划和工作目标的实现。鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价，评价结果向社会公示，作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。根据考核结果，以及南昌市“十三五”普通国省道建设的实施效果进行付费。

8.4.2争取地方政府对普通公路建设的支持力度

“十三五”期间，为推动普通国省干线公路建设规划的顺利实施，南昌市将继续完善投融资机制，争取加大政府投入。公路建设资金需求量大，需要有长期、稳定和可靠的资金来源。随着国家投资体制、税费制度等系列改革的推进，今后普通国省干线公路建设应突出政府公共财政的主体地位，逐步建立起以政府投入为主导的投融资机制，积极争取增加地方政府财政性资金投入，平衡和优化财政性资金投融资结构，实现干线公路建设的可持续发展。

8.4.3多渠道吸引社会资本进入普通公路基础设施领域

为推动普通国省干线公路建设规划的顺利实施，南昌市“十三五”期间将继续完善投融资机制，在加大政府投入的基础上，发挥各方积极性，多渠道筹集资金，坚持公益性取向，坚持政府和市场相结合，坚持建养并重，创新融资模式，全面提高公共财政保障能力，满足干线公路建设和养护的资金需求。主要有PPP、银行贷款，等模式。

1、PPP模式

PPP模式是南昌市“十三五”期间公路建设主要推广的模式。对于新建的一级公路，政府可制定相应政策，鼓励社会资本参与公路的投资建设和运营，政府通过合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。

2、其他融资模式

南昌市“十三五”期间将探索以南昌市城通过向银行等金融机构贷款、发行企业债券、中期票据等形式进行融资，并专项用于公路基础设施的建设。

8.5法治公路建设现状与思考

8.5.1法治公路建设现状

公路的发展突飞猛进，这是有目共睹的，公路飞速发展，人们在享受公路带来便利的同时，无形中对公路的要求会越来越高，不仅要建设的好，更要管理好。

1、路政管理

随着公路里程的快速增长，作为公路管理的重要组成部分，公路路政管理日益显现出其重要性。随着南昌市打造核心增长极战略的实施，“十二五期间”在“大投入、大建设、大发展”的同时，对公路路域环境的管理难度不断加大，各单位能坚持主动作为，积极协调政府相关部门，建立沟通协调机制，使部门行为上升为政府行为，加大了路域管理的力度，收到了较好的效果。对公路建筑控制区的管理，路政大队加强巡查，严格执行“三早一严” 制度，即：早宣传、早发现、早制止，严格依法处理，严厉打击公路红线控制内违章建筑等公路违法活动。对公路两侧建筑控制区内建厂、设置广告标志牌、悬挂宣传横幅等情况，采取了抓源头管理，严格控制，发现一起查处一起，及时处理，把问题处理在萌芽状态。同时，积极争取当地党委、政府的支持和国土、规建等部门的配合，严格控制建筑“红线”。“十二五”以来，我局在控制区内的行政审批事项进行严格审查，对于影响交通安全的申请事项不予以受理。虽然取得了较好的成绩，但是随着国省干线公路路网的重新规划以及南昌市独特的地理环境决定了其“十三五”期间路政管理的形式依然十分严峻。

2、治超管理

随着公路的快速发展，超限超载运输问题是当前我国经济体制转型过程中的诸多矛盾在道路运输秩序上的一种反映，已经由一个交通问题上升成为社会问题、经济问题。治超工作面临的新形势新挑战新问题，凸显出治超工作的社会性、长期性、复杂性和艰巨性，这正是“治超难”的决定性因素。

南昌市“十二五”以来加强整治超限运输车辆，确保辖区路面、桥梁不受损坏。“十二五”以来，通过向过往车辆分发宣传资金料进行宣传教育，积极营造“治理公路超限超载”的良好氛围。在进贤温圳设有温圳治超站，温圳治超站设置在G320国道及G316国道交叉点，该治超站运行十几年，通过大量的工作及有效的治理超限，运输车辆明显有所下降，恶性超限运输明显得到控制，路面、桥梁得到了有效保护。南昌市“十二五”期间大力实施治超措施，在G316国道温圳治超站完成一套车辆超载预检设备，实现对车辆行驶状况的实时监测与超载预检，全市路政队伍根据工作实际，科学合理地安排和调整巡查时段，有效提高了路政巡查效率。温圳治超站始终保持路面治理超限运输高压态势，路政案件查处率达到99%，，将治超站点超限超载率控制在5%以下。南昌公路系统深入推进治超工作的发展，取得了不错的成绩。但是全市治超工作形势依然严峻。

8.5.2法治公路建设难点

1、路政管理难点

（1）路产路权的控制与管理有待进一步加强和落实。由于乡镇等地方政府经济产业发展需要或沿线居民过街需求，导致道路红线“失守”，部分新建公路在通车两三年后受到路侧开发的影响，交通区与生活区界限模糊，降低了道路运营效率和交通安全，对于路产路权的控制与管理仍然有待进一步加强和落实。

（2）在公路执法上重视程度不够。公路部门执法人员和装备与高速公路相比存在明显差距。“十二五”期间，全市路政执法人员数量基本满足工作需要，各分局统一配置了路政执法车辆并安装车载移动监测设备，各路政大队统一配备了执法记录仪，但路政管理经费未按人员的标准配置，路政装备缺少统一的规定、统一的装备配置标准。

（3）公路基层技术人员严重不足。市局多年未招聘养护技术工人，公开招聘的都是工程管理岗位技术人才，养护队伍技术人员老化。在缺员情况下，大多是聘请一些当地年龄大的村民临时工，从事日常路面保洁。养护一线队伍整体水平日趋下滑，公路养护队伍的基本保障令人堪忧。

2、治超管理难点

（1）目前的治超经费无保障，无法对治超站的固定资产和大型先进设备进行更新和购置，造成治超软硬件设施落后，跟不上当前治超形式，比如缺少吊车、装载机等卸货及不停车检测系统等检测设备等。

（2）治超过程中，面对的复杂矛盾关系可谓纷繁芜杂，千头万绪，往往成为治超工作的掣肘。一些部门，因为还没有认识到超限超载运输除了对公路桥梁带来极大的破坏以外，还会给运输市场的正常秩序、运输过程的安全、车辆及人员的交通安全带来非常严重的影响，因此对公路超限超载运输行为的关注度不够，在实际执法过程中，也缺乏应有的执法力度。

从总体上看，目前的技术装备、人员队伍力量还远远不能适应治超工作的需要。公路路政部门独守阵地，常常是处于孤立无援的境况。治超长效机制尚未真正建立，治超工作中的源头治理、现场执法手段还有待根本性突破。

8.6法治公路建设管理思路与目标

“十三五”期间，进一步加大路政装备投入，加强执法队伍建设，加强公路日常巡逻，减少公路安全隐患。按照要求将在新建区石埠设置石埠治超站。为了维护市场经济秩序，有利于解决货运机动车辆超限超载运输问题，有利于减少道路交通事故的发生，我局将加大超限运输车辆治理工作，保障公路的安全畅通，保证国家及人民财产的安全。公路治超方面，持续开展公路治超，切实保护公路建设和养护成果。干线公路要管住矿山、砂石厂等重点源头单位、夜间等重点时段、省市边界建筑工地等重点路段，依托固定治超站，发挥流动检测车的作用，组织各相关部门或与相邻市县开展联合流动执法和区域联动执法。推进科技治超，2017年6月前全面实现全省“一县一站一车多点”建设目标。至“十三五”期末实现路政执法行为更加规范，路政案件查处率达到100%，治超站点车辆超限超载率控制在1%以内。

8.7法治公路建设管理措施与政策建议

8.7.1管理措施

南昌市“十三五”期间应借鉴湖南、安徽等治超模式的成功经验，结合南昌市公路自身特点，打造出属于南昌自己的公路路政管理模式。

1、完善公路管理体制，提升管理水平

南昌市“十三五”期间应积极做好公路管理体制的改革，充分联合安监、交警等部门力量，加强对涉路行为全程动态监管。联合旅游、石化等部门力量，综合利用公路附属设施和公路沿线其他设施的功能，提高公路服务水平。依托信息化管理平台，在全市普通国省道干线公路布设实时路况动态监测点。积极围绕路网运行和管理等工作开展科学研究，依靠科技进步提升路政动态化管理水平。

2、做好“五个强化”，齐心协力抓好治超工作

强化源头监督管理。突出货物装载源头监管，积极主动协助各区、县政府尽快确定公布重点货源监管单位，采取驻点检查、日常巡查、技术监控和接受投诉举报等措施，督促重点货源单位落实车辆合法装载的主体责任，确保超限超载车辆不出厂（站、场、矿等）上路。突出车辆源头监管，对不符合政策规定和技术标准的货运车辆，一律不得发放道路运输经营许可证、不得通过年度审验，切实把住货运车辆市场准入关。

强化治超联合执法。2016年2月至2017年6月，南昌市将按照“高速公路惩罚性收费、普通公路站点执法监管、农村公路限宽限高保护”的原则，统一开展治超行动。严格做到“六禁止八到位”，“六严禁”即严禁生产销售拼装、非法改装车辆；严禁拼装、非法改装车辆载货营运；严禁货源单位超限超载装载；严禁超限超载车辆上路行驶；严禁逃避执法、暴力抗法等不法行为；严禁执法不作为、乱作为、以罚代管、失职渎职等。“八到位”即对超限超载等违法行为处罚到位；对超限超载货物卸载到位；对违法驾驶人员记分到位；对非法改装车辆恢复到位；对车辆拼装、非法改装窝点追踪到位；对违法货源单位整顿到位；对累计多次超限运输的货运企业、车辆等处理到位；对治超工作不力的市县问责到位。

强化治超基础保障。加强治超执法力量，由市政府组织交通、公路、公安等部门全面进驻治超站点；合理布局治超站点，省政府将对现有治超站点进行升级改造，统一配置移动治超检测车，在2017年6月底前实现“一县一站一车多点”的目标；大力推进科技治超，各级交通、公路部门要在普通干线公路的重要路段和节点，设置货运车辆超限超载动态检测技术监控设备，实现不停车检测车辆超限超载情况。

强化执法队伍建设。严格执行交通运输部关于治超工作的“五个不准”和“十个禁令”，坚持依法行政、文明执法。

强化治超督查考核。政府将强化对治超工作的督查指导，严格考核问责，与交通项目立项、建设资金拨付等挂钩。

结合南昌市实际情况，制定相关规章制度，进一步规范运输市场行为。积极开展法制宣传教育活动，大力宣传《中华人民共和国道路交通安全法》、《公路法》、《公路安全保护条例》、《江西省公路条例》及相关法律法规，进一步扩大宣传对象，让广大群众尤其是驾驶员和运输企业都学法、懂法、守法，为路政、运政和交管部门创造一个良好的执法环境。

3、提升路政装备水平

加快路政装备建设步伐，加大路政装备投入，按照急用先配，选配按需，逐步到位的思路，分阶段按标准统一补充、更新各类装备，使路政装备的配备与管理尽快实现标准化、规范化、信息化、现代化，为提升公路管理的快速反应、应急处置、公共服务及治超能力，提供必不可少的基础保障。统一基层站所的标准、规范建设，切实改善其办公条件、环境和设施。

4、加强执法队伍建设

首先，加强执法人员的职业化建设。按照提高素质、控制规模、优化结构的要求，严格执法人员的准入和退出管理。组织开展执法人员岗位培训和文化素质达标工程，提高执法人员的整体学历水平，提高法律专业和交通运输专业人员的构成比例。按照《交通运输行政执法人员培训工作方案》、《江西省交通运输厅关于印发行政执法人员培训工作实施方案的通知》和《交通运输行政执法人员培训考试大纲》的要求，完成全系统执法人员轮训工作，切实提高交通运输执法人员的法律素养、职业道德和职业技能。

其次，加强执法队伍的正规化建设。完善执法队伍建设机制，解决交通运输执法机构性质不一致、编制管理混乱、装备不齐备、形象不统一的问题。组织开展执法机构定岗定编标准研究，制定执法车和执法装备编制核定标准，推动实现全系统执法形象统一。

“十三五”期，需重点完善地方公路法规制度体系，逐步实现职能职权的法定化，推进依法行政，加强执法监督，提高公路执法能力和水平。结合路网运行与应急处置平台，充分利用资源，实现智能治超。全面推进公路行业相关法规的立、改、废工作。重点加强公路保护、超限治理等方面立法工作。

8.7.2政策建议

完善综合交通运输法规体系，发挥法治在综合交通运输体系建设中的引领和规范作用。推进交通运输法律、法规的制修订工作。健全交通运输立法项目的征集、论证及立法后评估制度。

1、推进交通运输综合执法机制

按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，研究制定交通运输综合执法、专项治理指导意见，稳步推进交通运输综合执法、专项治理。积极推动跨部门联合执法。健全交通运输行政执法与刑事司法衔接机制，完善案件的移送标准和程序。

2、健全交通运输依法决策机制

加快法治政府部门建设，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为交通运输重大行政决策法定程序。建立内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或审查不合法的，不得提交讨论。积极推行交通运输部门法律顾问制度。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。完善交通运输部门领导干部学法制度，提高运用法治思维和法治方式解决问题的能力。

强化法制公路管理，提升公路安全。整合公路养护工区、治超站点、服务区等资源，构建公路突发事件应急处置体系；加强事故多发路段的治理，全面提升公路清排障、交通事故快速反应、紧急救援和非常态下的应急保障能力；继续加大超限治理力度，加大路域环境整治力度，保护公路路产路权。

公路行业机制体制改革