关于对公安执法规范化建设的认识与思考

【摘　要】当前公安执法规范化建设中存在着认识模糊、执法保障缺乏、法制部门职能缺位等问题。大力推进公安执法规范化建设，提高公安整体执法水平，要提高执法素质，注重岗位练兵；加强制度建设，注重规范执法；强化执法监督，注重责任落实；改善执法环境，注重执法保障。



　　【关键词】公安执法 队伍建设 规范化建设 措施



　　公安机关能不能顺应时代潮流，履行好和谐社会建设者和促进者的职责，关键在于尽快提高公安机关整体执法水平，具体地说就是提高广大公安民警的法制观念、法律意识业务、素质，执法规范化建设是公安机关“三项建设”的核心，是一项长期任务。几年来，我局按照公安部、公安厅的总体部署，大力推进执法规范化建设进程，以保证公安机关更好地履行所担负的重大政治和社会责任。



　　一、公安执法规范化建设的现状。近年来，我们在强调执法规范化建设的同时，也在适应法制化进程的大趋势，进而推进公安队伍建设和公安工作的显著进步。但是由于我们新疆巴州地处偏远、民族众多、信息不畅、素质不高，对执法规范化建设工作的众多迷惑、疑问和茫然导致几年来公安执法规范化建设进展不大， 在规范化建设中还存在薄弱环节，主要表现在以下几方面。



　　(一)对执法规范化建设认识模糊。在当前执法规范化建设讨论中，对公安执法规范化建设的内涵是什么、外延有多大等基础性命题仍没有一个权威性的解释。相当一部分同志更是肤浅地认为，执法规范化建设只要有文件、有方案就行了，没有将其作为推进执法质量提高的根本手段摆上重要位置。更为普遍的是，一些同志只重视在执法考评或检查中能取得好成绩，对执法规范化建设的认识不足，热度不高，投入不够。



　　(二)执法规范化建设参与者众多但实践不够。执法规范化建设是当前公安机关的一个热点话题，上至公安部领导，下至各县市级公安机关甚至基层科所队都在参与该话题的讨论。应当说，全体民警是踊跃参与的。但从实践上看，各地执法规范化建设工作大多处在各自为政的状态，缺乏统一的操作规范，更为严重的是许多公安机关仍然把执法规范化建设这项系统工程停留在口号、文件的层面上，而对执法规范化建设的内容及如何具体实行和推进、如何量化标准等重要问题很少涉及。



　　(三)公安执法保障等方面的问题制约了执法规范化建设的进程。虽然几年来的“三基”工程建设对我们巴州公安机关的基础工作有了很大的推进，但是在人、财、物方面至今仍未能得到根本性的改善，执法规范化建设在执法主体、执法保障等方面的要求还得不到充分保证和有效解决。这在一定程度上制约着执法规范化建设的健康发展。



　　(四)领导认识错位，法制部门职能缺位。当前许多公安机关只重视表面执法问题，工作停留在粗放型经营上，忽视调研执法问题的深层次原因，对执法规范化建设的重要性认识不到位，有的甚至把执法规范化建设工作认为是法制部门一家之事，没有从全局上去考虑、去安排。另一方面，当前法制部门机构小、人员少，且大多数仍然把工作重心放在案件审核上，放在具体案件的指导上，对本地公安机关执法规范化建设的组织、规划、推动、协调的职能作用发挥不够，在一定程度上影响了执法规范化建设的开展和推进。



　　二、公安执法规范化建设的内涵。在公安部党委提出的“三项建设”中，信息化建设是提升公安机关战斗力的前提和基础，执法规范化建设是公安工作的核心和生命线，和谐警民关系建设是新形势下做好公安工作的根本保证。由此可见，执法规范化建设对于当前公安工作的重要性。了解了执法规范化建设现状之后，笔者以为，对执法规范化建设的应有之义作个基本轮廓的理解是当前最为紧迫且最为基础的工作。



　　(一)公安执法规范化建设的内涵。公安队伍正规化建设和公安执法规范化建设是公安部和自治区公安厅党委同时提出的。几年来，我们巴州公安队伍正规化建设取得了长足的进步，而公安执法规范化建设却远未取得明显效果，除了执法规范化建设是硬件和软件同时要求、同样重要的更为复杂的系统工程外，另一重要原因就是执法规范化建设缺少理论支撑和执法实践。



　　到底什么是执法规范化，如何作为才可称为执法规范?大家都有不同的说法、不同的做法。笔者以为，从社会主义法治的角度来说，执法规范要求执法者有法必依、执法必严、违法必究。而执法规范化建设应当是执法规范这一目标的推进载体，从广义上讲，其应属于公安法制建设的范畴，是公安法制建设的重要组成部分；从狭义上讲，公安执法规范化建设就是结合公安信息建设和其他技术性的操作，在法定的框架内对公安执法主体、权力、义务、程序、责任等方面进行制度上的设计，并根据社会主义法治理念的内涵和要求予以明确和具体，以实现执法规范为最终目标的一项系统工程。



　　(二)公安执法规范化建设的基本要素



　　1·执法主体。加强公安机关执法民警的教育培训工作，规范执法主体，规范执法资格，杜绝不具备执法主体资格、没有执法能力的人员参与执法办案。



　　我局把提高全州民警的执法素质和依法履职能力当作一项十分重要的工作，专门成立了法制培训教育领导小组和办公室，并在州局内网设立“法制教育培训”专栏，坚持采取集中培训、以案析法、案例点评、旁听庭审、电视电话会议、学习座谈会等形式加强法制教育培训的基础上，从提高实效出发，创新教育培训和指导形式。一是积极推行网上学法和等级考试。从前年开始，我局开始推行网上学法和等级考试，去年，全州公安机关网上学法达2000余人次，除新警外，其它全体民警参加初级考试，通过率100％。二是注重培训领导干部。州局先后邀请北京大学、人民大学教授，对全州公安机关领导干部进行了法律知识辅导讲座，使各级领导的法制意识、法律素质和依法履职能力明显提高，亲自办案和尊重法制部门意见的局面初步形成。三是认真办好网上“法律咨询台”。及时回复民警咨询法律问题，既为一线民警排难解忧，又逐步带动他们提高了解决实战问题的能力。



　　2·执法思想与行为。积极查找执法思想和执法工作中的差距，清理不正确的执法思想，在执法活动中做到有法必依、执法必严、违法必究。



　　我们根据自治区公安厅部署，按照公安部“理性、平和、文明、规范执法”的要求，我们在全州公安机关大力推行说理式执法。州局为此专门下发文件，明确方法、步骤和具体要求，要求全体执法民警，区分不同执法环境，以平和的态度和方式，向当事人讲清法理、讲明事理、讲通情理，将以人为本、执法为民的理念贯穿于执法执勤的全过程，切实提高执法艺术，提升执法效果，最大限度的增进社会和谐



　　3·执法制度。对公安机关的每个执法行为、执法环节和执法措施制定明确、严密、标准、可操作性强的规定，使公安执法工作规范化、标准化。



　　在工作中我们针对近年来基层一线在具体适用法律中遇到的实际问题，我局以加强执法规范化建设为契机，组织全州各级公安机关进一步完善执法制度，逐步使公安机关的各个执法岗位、执法领域、执法环节都有明确、具体、操作性强的执法规范。在协助政府和有关部门起草、审核、修改有关公安工作法规、规章、规范性文件的同时，突出解决民警在工作中遇到的执法难点问题，制定具体明确、通俗易懂、便于操作的细则。针对接处警工作不规范的问题，我们将规范接处警活动作为立项整改项目，在充分调研的基础上制定了《巴州公安机关处警工作规范》，对急需规范和指导的35种常见、疑难警情从处警流程、处置标准、注意事项、常用法律法规等方面进行了规定，为处警工作提供明确的执法标准。针对刑事案件侦破经过材料制作不规范的问题，我们制定了《刑事案件侦破经过》法律文书，对刑事案件侦破经过材料的格式和内容进行统一规范，进一步提升了证据的效力。



　　4·执法责任。制定完善各警种、各部门的执法岗位标准、执法工作规范，在明确执法各个环节的基础上，细化执法责任和责任查究制度。



　　针对执法检查中发现的、群众举报的、涉法信访案件中反映的执法问题，组织法制、纪检、督察等部门认真开展执法过错责任认定，按照执法责任制的规定，进行执法过错责任追究，敢于动真碰硬。同时，对有严重执法问题的单位和个人在评先评优中一律实行“一票否决”制。



　　5·执法质量和效率评估。要求把执法质量作为衡量工作、考核班子、检验队伍的主要指标，全面推行执法质量和效率考评制度。



　　我们不断完善考评机制，改进考评方式，突出考评重点，做到平时考评与年度考评相结合、网上考评与网下考评相结合、内部考评与外部考评相结合，努力做到执法考评公开、公正。我们按照公安厅要求，认真组织开展每年4次的集中执法质量考评工作，同时通过不定期直接深入基层科所队进行现场考评、对当事人回访等，强化平时考评在执法质量考评中的作用。对发现的问题，及时通过发通报、《执法建议书》、《纠正执法过错通知书》等形式，责令有关办案单位限期整改，推动全州公安机关的执法规范化建设。



　　6·执法监督。建立完善的内外执法监督机制，确保监督有力、有序，能够及时发现执法问题，有效纠正执法过错、执法偏差。



　　我们认真贯彻落实上级有关规定，对全州公安机关的执法办案场所安全和监视居住措施适用情况进行专项检查，并对发现的问题，迅速督促整改。为防止部分基层公安机关因片面强调执法安全而放松打击、消极执法，专门制订下发《关于规范执法行为提高执法效能全面推进执法规范化建设实施意见》，提出改进执法工作、克服执法难点的措施，使各级公安机关做到了规范执法不放松、执法办案能力不下降、打击犯罪力度不减弱。对人民群众反映的、内部执法监督发现的执法问题，坚持认真梳理研判，深挖思想根源，盘查执法危险源头，列出突出问题，深入开展专项整治活动。去年，法制部门会同纪检、督察部门先后集中整治接处警不规范、涉案财物管理不规范、采取刑事强制措施不规范等执法突出问题12项。



　　7·执法工作信息化。加强执法业务应用软件的开发力度，以信息化规范执法程序，落实执法制度，强化执法监督。



　　我们以信息化为依托，逐步建立网上执法监督服务平台，不断完善网上监控、网上巡查、网上督办、网上研判、网上预警、网上通报、网上考评机制的同时，通过州局警综平台现有功能，对全州公安机关执法办案情况有计划、有重点、有步骤地进行巡查。去年网上巡查接处警8000余起，巡查涉黄、赌、毒对象行政拘留执行情况300余人。对网上巡查研判发现的苗头性、倾向性、普遍性执法问题，及时汇总梳理，发出预警通报，提出整改要求和指导意见，按照公安厅执法质量考评办法及其实施细则予以扣分。



　　8·执法案件审批审核。要求公安机关坚持把案件审核审批和行政复议应诉作为加强执法监督的重要手段，严格把好案件质量关。



　　在案件审核、审批中，我州各级公安机关认真落实审核审批责任制，并坚持集体通案制度，对审核审批中发现的问题坚持案件补证、个案考评、网上通报制度，并加强对基层一线办案单位的服务指导，重要案件提前介入，疑难复杂案件帮助释疑，从根本上提高办案民警的执法水平。近年来，未发生因审核把关不严而造成严重执法过错和重大影响的案件，未发生行政诉讼败诉案件。在行政复议应诉工作中，州局和各市（县）局完善行政复议程序，建立典型复议、诉讼案件点评制度和行政复议诉讼工作通报制度，加强与法院、政府法制部门的交流、协调和配合，及时向有关单位通报发现的执法问题。认真落实复议调解、和解、听证等制度，采取说理执法等有效措施，使行政复议工作真正起到当事人与行政机关形成行政争议后的缓冲作用，积极推行公安机关负责人出庭应诉制度和民警旁听庭审制度。



　　只有做到以上八个方面的有机统一，积极探索建立权责明确、运转高效的执法规范化体系，并在实践中不断完善，靠制度和机制规范执法行为，堵塞执法漏洞，公安执法质量和水平才不会出现反复，我们强调的公安执法规范化建设才能取得成效。

三、 推进执法规范化建设的若干思考



　　公安机关的主要行为是执法行为，公安机关的主要活动是执法活动。孟建柱部长明确指出，老百姓对我们的工作是否满意，第一就是看执法公正，第二是看服务意识，第三是看工作态度。可见，执法能力和水平对于公安工作至关重要。当前，各级公安机关要贯彻落实科学发展观，深刻学习领会“两会”精神内涵，更好地完成历史使命，就必须把执法工作摆到更加突出的位置，大力推进公安执法规范化建设。



　　(一)提高执法素质，注重岗位练兵



　　徒法不足以自行。剖析当前执法问题出现的原因，执法民警素质不高是一个重要方面。而强化队伍执法素质是执法规范化建设以人为本观念的集中体现，解决的是执法主体的执法能力和水平问题，应当成为执法规范化建设的基础性工程。



　　1·提高执法素质基础在于抓思想。孟建柱部长指出，公安机关加强执法规范化建设，根本要靠广大民警认识的提高与行动的自觉。公安机关和全体民警要充分认识执法观念革命的特殊性，牢固树立正确的执法思想，自觉以社会主义法治理念指导每一项执法工作和每一个执法环节。



　　2·提高执法素质关键在于抓教育。抓教育是提高队伍执法素质的前提和保证， 2007年，孟建柱部长提出了要在全国公安机关建立“大教育”、“大培训”的工作格局和工作体系。我们要深入学习、深刻领会，按照部署和要求，加大对民警职业道德及学法、用法、执法、守法、护法等方面的教育培训力度，分层次、分警种、分业务开展多种方式的培训。要立足本职，本着“干什么、练什么，缺什么、补什么”的原则， 广泛开展在岗培训、轮值轮训、跟班培训、旁听庭审、办案经验交流、集中脱产轮训、法律知识竞赛、执法技能大比武等丰富多彩的活动，并积极创新教育培训形式，健全完善教育培训的长效机制，加强公安业务和法律知识的学习和研究，增强自身执法能力，以适应不断变化的公安执法工作需要。



　　3·提高执法素质核心在于抓执法。执法是公安工作的生命线。各级公安机关要落实工作措施，使广大执法民警牢固树立社会主义法治理念，增强依法履职意识，提高打击预防犯罪、驾驭治安局势的能力，化解矛盾纠纷的能力，严格公正执法、保障社会公平正义的能力，要进一步增强执法的透明度，使权力在阳光下运行。



　　(二)加强制度建设，注重规范执法



　　执法规范化建设，关键在于建立良性运行机制，实现公安执法工作的程序化、规范化、法制化。要充分发挥各项执法制度在提高民警能力、提高规范执法意识中的正面引导和激励作用。



　　1·进一步完善执法质量考评制度，使执法考评的内容包含整个执法活动，把执法考评贯穿于执法工作的全过程。



　　2·进一步加强法制部门对案件法律审核作用的发挥，将执法问题遏制在萌芽状态。



　　3·认真落实好执法资格考试制度，保证进行执法活动的民警具备执法的基本能力。



　　4·向科技和信息化要警力、要质量和效率，积极开发和运用执法软件，规范和引导好民警的执法活动。



　　5·从公安执法的各个环节抓起，进一步健全执法制度，规范执法行为，切实从程序上和实体上对民警的执法活动作出规范，减少和杜绝执法的随意性。在具体执法制度建设上，要从基层一线民警日常执法活动最急需的方面入手，制定具有较强操作性的执法规范，使民警在各项执法活动中、各个执法环节上都有法可依、有章可循；要结合正在开展的规范自由裁量权工作，针对易发生执法问题的重点执法岗位和重点执法环节，建立健全执法执勤具体制度，有效防止民警滥



　　用自由裁量权，任意降格处理，切实堵塞执法上的漏洞。



　　6·将修改后的《刑事诉讼法》纳入“三个必训”训练大纲及公安院校基本公安业务课程。要求全区公安机关“三个必训”培训班将修改后的《刑事诉讼法》列入教学计划，新疆警官高等专科学校将修改后的《刑事诉讼法》内容列入基本公安业务课程，全体民警把修改后的《刑事诉讼法》作为今明两年执法资格等级考试的重点学习内容，加强岗位练兵。



　　(三)强化执法监督，注重责任落实



　　一些执法问题的出现，与职责不明确、责任不落实、奖罚不分明有很大的关系。实践表明，建立健全责权明确、奖罚分明的执法监督制约机制是提高执法质量、推进队伍正规化建设和执法规范化建设的一个重要手段。



　　1·明确执法责任。各级公安机关要把执法活动中每个环节的执法责任层层分解，落实到具体单位、岗位和民警个人，并明确好各级领导和主办民警的执法责任。



　　2·狠抓制度落实。当前规范执法、监督执法的制度、措施很多，但从实践上看，很多还没有落实或落实不到位。因此要注重提高制度、措施的到位率，发挥其应有的作用和功效，增强监督制约的有效性。



　　3·加大责任追究。加大执法过错责任追究力度，做到“四个不放过”，即:执法问题不纠正不放过，原因查找不到位不放过，责任主体不明确不放过，执法责任不追究不放过。对执法工作中发生的错误，要逐案倒查，分清责任，并依照有关规定追究承办人、审核人和审批人的执法过错责任，使权力就是责任的观念深深扎根在每名民警心中。



　　4·严格奖惩制度。要把各单位组织民警教育培训情况与本单位评先资格、绩效考核、年度执法质量考评相挂钩，把民警学法考试情况与其执法资格、任职资格、评先资格、绩效考核相挂钩。民警在被提拔任用干部时，要通过法律知识考试。从而在民警中营造出一种良好的学法氛围，促进民警自觉学法，提高执法能力。



　　(四)改善执法环境，注重执法保障



　　加强执法保障、改善执法环境是执法规范化建设得以顺利开展并快速推进的重要保证。实践证明，当前一些公安机关仍然存在着经费紧张、警力不足、从优待警不力等问题，直接影响了执法规范化建设。因此，当前和今后一段时期，要把落实执法保障工作摆上更加突出的位置，努力创造良好的执法环境，切实解决好制约公安规范执法的瓶颈性问题。



　　1·加强执法环境保障。要保证公安机关依法独立行使法律赋予的职权，健全维护民警合法权益的工作机制，坚决排除非警务活动、地方保护主义等问题对执法的影响和干扰，在工作导向和机制上解决好公安执法保障不到位的问题。



　　2·加强舆论导向保障。要切实落实国家有关部门关于正确把握舆论导向的要求，主动加强与新闻媒介及社会各界的沟通，增强理解，寻求支持，创造良好的执法氛围，为执法规范化建设营造良好的社会氛围。



　　3·构建“大法制”网络。当前大幅度增加法制部门的警力是不现实的事情，因此只能构建以法制部门为主干，各执法部门专兼职法制员为基点的法制网络，并赋予各部门专兼职法制员对本部门执法活动的事前、事中指导、规范、督促、纠正权，将更多的精力用来全盘谋划公安执法工作，推进执法规范化建设。



　　4·推进法制队伍建设。胡锦涛总书记指出，在全部公安工作中，队伍建设是根本，也是保证。法制部门要在执法规范化建设中起组织、规划、协调和推动作用，其自身建设至关重要。公安机关法制部门和广大法制民警要以狠抓执法规范化建设为契机，加强学习，严格要求，按照建设学习型、服务型、实战型公安机关的要求，着力推进公安法制队伍建设，为更好地履行执法规范化建设任务奠定坚实的基础。



　　开展执法规范化建设，带动了“三项建设”，推动了整体公安工作上台阶，全州公安队伍和业务建设呈现出“四降三升两提高”的大好局面。“四降”即群体性事件下降，治安安全事故下降，民警违法违纪下降，群众信访投诉下降。“三升”即案件侦破数上升，立功授奖的单位和个人数上升，人民群众安全感满意度上升。“两提高”即民警办案质量和执法水平明显提高，公安机关打击违法犯罪、服务经济社会发展的能力明显提高，群众安全感满意度测评连年上升。（作者单位：新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州公安局）

关于对公安执法规范化建设的认识与思考